농지에 컨테이너 놓으면 불법인가…법은 땅 주인이 아니라 '무슨 행위'를 본다
국토계획법 제56조 제1항은 허가 대상을 다섯 가지 행위로 열거…’소유’도 ‘농지’도 ‘컨테이너’도 문언에 없어
토지를 소유하고 있다는 사실만으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 개발행위허가가 면제되지는 않는다.
같은 법 제56조 제1항은 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자에게 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받도록 하고 있다. 조문은 허가 대상을 행위의 종류로 열거할 뿐 토지의 소유 관계를 요건으로 두지 않는다.
제1항이 열거한 행위는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 다섯 가지다. 이 가운데 형질 변경은 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 것을, 토지 분할은 건축물이 있는 대지의 분할을 각각 괄호로 빼놓았다.
조문에는 ‘컨테이너’라는 말이 없다. 시행령 제51조 제1항은 공작물의 설치를 인공을 가하여 제작한 시설물의 설치로 정하면서 건축법에 따른 건축물은 제외한다고 규정해, 설치물이 건축물인지 공작물인지를 먼저 가르도록 하고 있다.
같은 조문 안에 ‘1개월’이 두 번 나오지만 가리키는 바는 다르다. 제1항 제5호의 1개월 이상은 특정 용도지역에서 물건을 쌓아놓는 행위가 허가 대상이 되는 기준이고, 제4항 단서의 1개월 이내는 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치를 한 뒤 신고해야 하는 기한이다.
제2항은 허가받은 사항을 변경할 때 제1항을 준용하되 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다. 제4항은 응급조치, 건축법에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위의 형질 변경, 대통령령으로 정하는 경미한 행위를 허가 없이 할 수 있는 행위로 정한다.
다만 시행령 제53조 본문은 경미한 행위의 범위에서 시ㆍ군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우 그에 따르도록 하고 있다. 무게ㆍ부피ㆍ면적 기준이 전국에 동일하게 적용된다고 단정하기 어려운 이유다.
제3항은 산림에서의 형질 변경과 토석 채취에 관해 다른 법률을 따르도록 하고 있으며, 기준일인 2026년 9월 14일 현재 인용된 법률명은 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률이다. 이 인용을 임도의 설치 및 관리에 관한 법률로 바꾸는 개정 법률은 2026년 5월 12일 공포됐으나 시행일이 2027년 5월 13일이다.
현행 통합본 상단은 시행 2026년 7월 1일, 법률 제21447호, 타법개정으로 표시된다. 그러나 제21447호가 고친 것은 제29조 제1항 단서이고 제56조는 고치지 않았다.
제1항 단서의 현행 문언인 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다는 부분은 2018년 8월 14일 공포된 법률 제15727호가 넣은 것이다. 해당 법률의 부칙은 공포한 날부터 시행한다는 한 줄이 전부이며, 제56조 전체의 틀은 2009년 2월 6일 전문개정이다.
법정형은 제56조가 아니라 제140조에 있다. 제140조 제1호는 제56조 제1항 또는 제2항을 위반해 허가나 변경허가를 받지 않거나 속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받아 개발행위를 한 자를 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 정한다. 과태료나 범칙금 조항이 아니다.
제60조 제3항은 허가를 받지 않고 개발행위를 하거나 허가 내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게 토지의 원상회복을 명할 수 있다고 정한다. 어미는 명할 수 있다로, 원상회복 명령은 행정청의 재량에 속한다.
농지에 설치하는 경우라면 농지법이 정한 농지의 전용과 타용도 일시사용, 건축법이 정한 가설건축물 축조신고가 함께 문제 될 수 있다. 각각 근거 조문과 절차가 다르므로 하나를 밟았다고 나머지가 갈음되는 관계로 보기 어렵다.
토지의 소재지와 용도지역, 설치물의 용도ㆍ규모ㆍ고정 방식ㆍ존치기간에 따라 적용 조문이 달라지는 만큼 이 글의 확인 범위에서는 개별 사안의 적법 여부를 가릴 수 없다.
한편 대법원은 2017년 3월 15일 선고한 건축허가신청반려처분취소 사건에서 용도지역 안의 건축허가 요건 충족 여부가 행정청의 재량판단 영역에 속한다고 보고, 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위 허가에서 재량권 일탈ㆍ남용을 심사하는 기준을 제시하며 원심을 파기하고 사건을 광주고등법원으로 돌려보냈다. 특정 설치물의 허용 여부를 일반적으로 판단한 사건은 아니다.
참고 법령
- 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항ㆍ제4항
- 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) 제3항
- 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제140조(벌칙) 제1호
- 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조(개발행위허가의 대상) 제1항 제1호ㆍ제2호ㆍ제3호
- 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위)
- 농지법 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) 제1항, 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) 제1항 제2호, 제42조(원상회복 등)
- 건축법 제20조(가설건축물) 제3항, 건축법 시행령 제15조(가설건축물) 제5항 제8호
- 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결
관련 판례
국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 용도지역 안에서의 건축허가 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단의 영역에 속하는지 여부(적극) 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단 기준
