농지에 컨테이너를 놓으면 불법인가 — 조문이 묻는 것은 땅이 아니라 행위다

입력 2026.09.14. 오후 2:45

한 줄 답

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에는 소유도 농지도 컨테이너도 나오지 않는다. 제1항이 허가 대상으로 늘어놓는 것은 다섯 가지 행위이고, 허가를 받아야 하는 사람도 행위를 하려는 자다. 그래서 “내 땅이니까 된다”도 “농지 위 컨테이너는 무조건 불법이다”도 문언과 맞지 않는다. 갈림은 땅의 주인이 아니라 그 땅에서 하는 행위가 무엇인가에서 시작한다.

1. 물음 속의 말과 조문의 말을 맞대어 보면

농지에 컨테이너를 놓는다는 물음의 중심에는 땅이 있다. 내 땅인지, 농지인지, 지목이 무엇인지. 그런데 제56조를 펴면 그 말들이 보이지 않는다.

조문은 하나의 결론을 주지 않는다. 대신 여러 갈래의 질문을 순서대로 던진다.

2. 제56조 제1항 — 허가를 받아야 하는 다섯 가지 행위

법령 표시: [시행 2026. 7. 1.] [법률 제21447호, 2026. 3. 5., 타법개정] (2026년 9월 14일 기준 시행 중)

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)

3. 토석의 채취

4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)

5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위

읽을 때 눈여겨볼 대목이 세 군데다.

첫째, 허가를 받아야 하는 사람이 ‘소유자’가 아니라 행위를 하려는 자다. 조문은 누구의 땅인지를 묻지 않는다. 남의 땅에서 하는 행위든 자기 땅에서 하는 행위든 문언상 같은 자리에 놓인다.

둘째, 제1항은 대통령령으로 정하는 행위라는 조건을 한 겹 더 씌운다. 다섯 가지 유형에 해당한다고 곧바로 허가 대상이 되는 것이 아니라, 시행령이 정한 범위 안에 들어와야 한다. 시행령이 무엇을 정하는지는 아래 4절에서 본다.

셋째, 어미가 받아야 한다로 의무다. 이 점은 뒤에 볼 제4항 본문의 할 수 있다(허용)와 대비된다.

컨테이너는 어느 호에 걸리는가

조문에 컨테이너라는 말이 없으므로, 컨테이너를 놓는 일이 제1항 어느 호에 해당하는지부터 따져야 한다. 문언이 가리키는 갈래는 이렇게 나뉜다.

• 제1호 — 건축물의 건축인가, 공작물의 설치인가. 시행령은 공작물의 설치를 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치로 정한다. 즉 건축물에 해당하면 공작물에서는 빠진다. 건축물인지 여부는 「건축법」의 문제이므로 그쪽을 따로 확인해야 한다.
• 제2호 — 토지의 형질 변경이 함께 일어나는가. 시행령은 형질변경을 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)으로 정한다. 바닥을 다지거나 포장하는 작업이 따라붙으면 설치 자체와 별개로 이 호가 다시 문제 된다.
• 제5호 — 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위인가. 아래 3절에서 따로 본다.

이 셋은 서로 배타적이지 않다. 하나에 해당하면 나머지가 자동으로 사라지는 구조가 아니라는 뜻이다.

3. 같은 조문 안의 두 개의 ‘1개월’ — 가리키는 것이 다르다

제56조에는 1개월이 두 번 나온다. 둘은 전혀 다른 것을 잰다. 이 둘을 붙여 “한 달까지는 괜찮다”로 읽으면 양쪽 다 어긋난다.

① 제1항 제5호의 1개월 이상 — 허가의 문턱

5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위

이것은 허가를 받아야 하는 대상이 되는 기간이다. 조건이 둘 겹쳐 있다. 장소가 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역일 것, 그리고 행위가 물건을 쌓아놓는 행위일 것. 모든 토지에 걸리는 기간이 아니고, 모든 컨테이너 설치에 걸리는 일률적 기간도 아니다. “한 달 지나면 무조건 불법”이라는 설명이 문언과 맞지 않는 이유가 여기 있다.

② 제4항 단서의 1개월 이내 — 이미 한 행위의 사후 신고 기한

④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.

1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치

2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다)

3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위

이쪽의 1개월 이내는 행위를 한 뒤에 신고해야 하는 기한이고, 그나마 제1호의 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치에만 붙는다. 제2호ㆍ제3호에는 이 신고 단서가 붙지 않는다.

정리하면 이렇다.

또 하나. 제4항 본문의 어미는 할 수 있다로 허용이지만, 단서만 신고하여야 한다로 의무로 돌아선다. 예외에 붙은 의무를 예외로 읽지 않도록 어미를 그대로 볼 일이다.

4. 예외는 시행령과 조례에서 다시 갈린다 — 숫자를 외우면 안 되는 이유

제4항 제3호가 말하는 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 시행령 제53조가 받는다. 그 본문은 이렇게 시작한다.

제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다.

주목할 것은 단서다. 시행령이 정한 범위 안에서 각 지방자치단체의 도시ㆍ군계획조례가 따로 정할 수 있고, 그런 조례가 있으면 그에 따른다. 그래서 무게ㆍ부피ㆍ면적 같은 숫자를 전국 어디서나 같은 기준인 것처럼 옮겨 적는 것은 위험하다. 실제 기준은 그 토지가 속한 시ㆍ군의 조례까지 확인해야 확정된다.

이 글의 확인 범위에서는 시행령 제51조 제1항 중 제1호(건축물의 건축)ㆍ제2호(공작물의 설치)ㆍ제3호(토지의 형질변경)의 원문과 제53조 제1호의 원문만 대조되었고, 나머지 호의 전문과 개별 지역의 조례는 확인하지 못했다. 확인되지 않은 숫자를 확정된 기준처럼 쓰지 않는 것이 이 글의 태도다.

참고로 제53조 제1호는 건축물의 건축에 관해 이렇게 정한다.

1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축

여기서도 「건축법」 쪽 절차에 해당하는지가 먼저다. 제56조만 읽어서는 답이 닫히지 않는 구조다.

5. 허가를 받은 뒤에 바꾸는 경우 — 제2항

② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

허가받은 내용을 바꾸는 것도 원칙적으로 다시 허가의 문제가 된다. 여기서도 대통령령으로 정하는 경미한 사항이 단서로 빠진다. 뒤에 볼 벌칙 조문이 제1항과 제2항을 나란히 인용한다는 점을 함께 보면, 변경이 가볍게 취급되는 자리가 아님을 알 수 있다.

6. 산림에 관한 특례 — 제3항, 그리고 기준일 문제

③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다.

2026년 9월 14일 기준으로 제3항은 위와 같이 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」을 인용한다. 이 인용을 「임도의 설치 및 관리에 관한 법률」로 바꾸는 개정이 있으나, 그 개정법률은 법률 제21626호(2026. 5. 12. 공포)이고 **시행일이 2027. 5. 13.**이어서 기준일에는 아직 시행 전이다. 시행 전 문언을 현행처럼 옮겨 적으면 인용이 틀어진다. 물론 이는 제3항의 인용 법률명에 관한 이야기이고, 제56조 전체가 미시행이라는 뜻은 아니다. 제56조는 기준일에 시행 중이다.

7. 상단의 공포번호를 ‘제56조를 고친 법’으로 읽지 않기

법령 통합본 상단에는 [시행 2026. 7. 1.] [법률 제21447호, 2026. 3. 5., 타법개정]이 붙어 있다. 이 표시는 그 법률 전체의 최신 공포 정보이지, 제56조를 고친 법률이라는 뜻이 아니다.

• 법률 제21447호가 고친 것은 제29조 제1항 단서다. 제56조는 고치지 않았고, 아래에서 볼 벌칙 조문인 제140조도 고치지 않았다.
• 현행 제1항 단서의 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다라는 문언을 만든 것은 **법률 제15727호(2018. 8. 14.)**다. 이 개정법률은 제56조 제1항 단서만 고쳤고, 부칙은 이 법은 공포한 날부터 시행한다가 전부다. 별도의 적용례나 경과조치는 없다.
• 조문 전체의 틀은 [전문개정 2009. 2. 6.]에서 나왔다.

덧붙여, 2026. 3. 5.ㆍ2026. 7. 1.ㆍ제21447호는 공포일ㆍ시행일ㆍ공포번호다. 판결의 선고일이나 사건번호가 아니다. 이 숫자들을 판례 정보처럼 인용하면, 서로 다른 종류의 식별정보를 섞는 것이다.

8. 허가 없이 한 경우 — 벌칙과 원상회복

제56조 안에는 벌칙이 없다. 무허가 개발행위의 법정형은 제140조가 따로 받는다.

제140조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제56조제1항 또는 제2항을 위반하여 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나, 속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받아 개발행위를 한 자

2. 시가화조정구역에서 허가를 받지 아니하고 제81조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자

문언은 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금으로, 또는으로 이어진 선택형이다. 한쪽만 떼어 옮기면 조문이 정한 형벌의 폭이 사라진다. 그리고 이것은 형벌 규정이다. 과태료나 범칙금이 아니다. “무허가면 범칙금 얼마”라는 식의 액수는 이 조문에 없고, 이 글의 확인 범위에서는 근거를 찾을 수 없어 확인 불가로 둔다.

원상회복은 별도 조문에 있다.

제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다.

어미가 명할 수 있다이므로 재량이다. “허가 없이 했으면 반드시 원상복구된다”는 말은 이 문언과 결이 다르다. 반대로 “명령이 없으면 문제없다”는 말도 성립하지 않는다. 형사처벌 조문과 원상회복 조문은 서로 다른 체계이고, 하나가 다른 하나를 대신하지 않는다.

9. 제56조만으로 끝나지 않는다 — 절차는 서로를 대체하지 않는다

농지 위에 무언가를 놓는 일에는 제56조 말고도 확인해야 할 법이 겹친다.

• 「농지법」 — 지목이 아니라 실제 사용 상태를 기준으로 농지의 전용을 본다. 농지전용에 관한 허가ㆍ신고, 그리고 일정한 경우의 타용도 일시사용에 관한 제도가 따로 있다.
• 「건축법」 — 건축물에 해당하는지, 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하는지가 이쪽 문제다. 앞서 본 것처럼 시행령 제53조 제1호도 「건축법」의 허가ㆍ신고 대상 여부를 다시 끌어온다.
• 용도지역과 조례 — 제1항 제5호의 지역 요건, 그리고 시행령 제53조 단서의 도시ㆍ군계획조례가 여기에 걸린다.

중요한 것은 이 절차들이 서로를 대체하지 않는다는 점이다. 가설건축물 축조신고를 했으니 개발행위허가는 필요 없다거나, 농지전용 절차를 밟았으니 나머지는 면제된다는 식의 이해는 조문 구조와 맞지 않는다. 각 법이 각자의 요건으로 각자의 판단을 한다.

한편 “컨테이너는 무조건 가설건축물이라 정해진 기간만 둘 수 있다”는 설명도 정확하지 않다. 용도와 형태에 따라 적용 조문이 달라지므로, 구체적인 사실관계 없이는 존치기간을 포함한 결론이 나오지 않는다. 토지의 소재지와 용도지역, 컨테이너의 고정 방식ㆍ용도ㆍ규모ㆍ존치기간이 특정되지 않은 상태에서 이 글이 개별 적용 결론을 내지 않는 이유다.

10. 참고할 대법원 판결

이 조문과 관련해 이 글의 확인 범위에서 대조된 판결은 다음 한 건이다.

대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 — 건축허가신청반려처분취소

판시사항은 이렇다.

[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 용도지역 안에서의 건축허가 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단의 영역에 속하는지 여부(적극) 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단 기준

[2] 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사하는 방법 / 그 심사 및 판단에서 고려해야 할 사항 / 이때 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 사정만으로 행정청의 판단을 위법하다고 할 수 있는지 여부(소극)

주문은 원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다이다.

이 판결은 용도지역 안의 건축허가 요건 판단이 행정청의 재량 영역인지, 그리고 환경 훼손ㆍ오염 우려가 있는 개발행위 허가에서 재량권의 일탈ㆍ남용을 어떻게 심사할 것인지를 다룬다. 컨테이너 설치를 일반적으로 허용하거나 금지한 판결이 아니다. 이 판결을 특정 설치 사안의 적법ㆍ위법 근거로 옮겨 쓸 수 없다.

11. 자주 묻는 형태로 정리하면

Q. 내 소유 농지에는 컨테이너를 허가 없이 둘 수 있나요? 제56조 제1항은 행위를 하려는 자에게 허가를 요구할 뿐, 소유 여부를 요건으로 두지 않는다. 소유하고 있다는 사실만으로 허가가 면제되는 구조가 아니다. 반대로 소유하지 않았다고 곧바로 위법이 되는 구조도 아니다. 문언이 먼저 묻는 것은 그 행위가 제1항 각 호의 어느 유형에 해당하는지, 대통령령이 정한 범위 안에 들어오는지, 제4항의 예외나 경미한 행위에 해당하는지다.

Q. 컨테이너 설치 신고를 하면 개발행위허가도 필요 없나요? 조문 구조상 그렇게 단정할 수 없다. 「건축법」의 가설건축물 축조신고와 국토계획법의 개발행위허가는 서로 다른 법이 서로 다른 요건으로 정한 별개의 절차다. 시행령 제53조 제1호는 오히려 「건축법」의 허가ㆍ신고 대상인지를 다시 확인하도록 하고 있어, 한쪽을 밟으면 다른 쪽이 자동으로 면제된다고 읽기 어렵다. 여기에 농지라면 「농지법」의 전용 관련 절차가 또 별개로 붙는다.

Q. 농지에 컨테이너를 두면 한 달 뒤 무조건 불법이 되나요? 제1항 제5호의 1개월 이상은 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에서 물건을 쌓아놓는 행위에 붙는 요건이다. 모든 토지, 모든 설치 형태에 적용되는 일률적 기간이 아니다. 한편 제4항 단서의 1개월 이내는 재해복구ㆍ재난수습을 위한 응급조치를 한 뒤의 신고 기한이므로, “한 달까지는 허가 없이 둬도 된다”는 뜻으로 읽을 수 없다. 두 개의 1개월은 서로 다른 것을 잰다.

Q. 제56조를 위반하면 얼마를 내나요? 제56조 자체에는 법정형이 없다. 제140조 제1호가 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금을 정한다. 형벌이므로 과태료나 범칙금과는 성격이 다르다. 별도로 제60조 제3항은 원상회복을 명할 수 있다고 정해 재량 형식을 취한다.

12. 조문 구성 요약

13. 남는 자리

이 글은 제56조의 문언이 무엇을 묻는지까지를 정리했다. 실제 사안의 결론은 여기서 한 걸음 더 들어간다 — 토지의 소재지와 용도지역, 농업진흥지역 해당 여부, 컨테이너의 고정 방식과 용도ㆍ규모ㆍ존치기간, 그리고 그 시ㆍ군의 도시ㆍ군계획조례가 무엇을 정하고 있는지. 이 가운데 어느 하나만 달라져도 적용 조문이 바뀐다.

그래서 “농지라서”나 “내 땅이라서”라는 한 문장으로 닫는 답은 조문 구조와 맞지 않는다. 문언이 요구하는 것은 하나의 결론이 아니라 순서대로 확인해야 할 여러 갈래이기 때문이다.

참고 법령ㆍ판례

법률

• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가) — 제1항 제1호~제5호, 제2항, 제3항, 제4항 제1호~제3호
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조 제1항(개발행위허가의 절차)
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항(개발행위허가의 기준)
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조 제3항(개발행위허가의 이행 보증 등 — 원상회복 명령)
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등)
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제140조 제1호(벌칙)
• 「농지법」 제2조(정의), 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의), 제35조(농지전용신고), 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등), 제42조(원상회복 등)
• 「건축법」 제2조 제1항 제2호(정의 — 건축물), 제11조 제1항(건축허가), 제14조 제1항(건축신고), 제20조(가설건축물)
• 「산지관리법」, 「사방사업법」, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 — 제56조 제3항이 인용

대통령령

• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조(개발행위허가의 대상) 제1항 제1호~제3호
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제52조(개발행위허가의 경미한 변경)
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위)
• 「건축법 시행령」 제15조(가설건축물)

개정법률

• 법률 제9442호(2009. 2. 6.) — 제56조 전문개정
• 법률 제15727호(2018. 8. 14.) — 제56조 제1항 단서 개정, 공포한 날 시행
• 법률 제21447호(2026. 3. 5. 공포, 2026. 7. 1. 시행) — 제56조는 개정 대상 아님
• 법률 제21626호(2026. 5. 12. 공포, 2027. 5. 13. 시행) — 제56조 제3항의 인용 법률명 개정, 기준일 현재 미시행

판례

• 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결(건축허가신청반려처분취소)

관련 법령: 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 · 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제60조제3항 · 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제140조제1호 · 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조제1항 · 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제53조 · 농지법 제34조제1항 · 농지법 제42조 · 건축법 제20조제3항 · 건축법 시행령 제15조제5항제8호

일반 정보이며 법률 자문이 아닙니다 — 콘텐츠 원칙 보기

본 콘텐츠는 법률브리프 에디터가 작성 및 검수하였으며, 일부는 AI로 작성되었습니다.