농지에 컨테이너를 놓으면 불법인가…국토계획법이 먼저 보는 것은 ‘내 땅’ 아닌 설치 행위
소유 여부만으로 허가 대상 판단 못 해…‘1개월’ 적치 기준과 재난 응급조치 신고 기한도 구별해야
농지에 컨테이너를 설치하는 일이 곧바로 허용되거나 금지된다고 단정할 수는 없다는 점은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조의 문언에서 확인된다. 이 조문은 토지의 소유자가 누구인지를 허가 요건으로 두기보다, 건축물의 건축이나 공작물의 설치 등 어떤 개발행위를 하려는지를 기준으로 삼는다.
제56조 제1항은 대통령령으로 정하는 개발행위를 하려는 자가 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 한다고 정한다. 열거된 행위는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 일정 지역에서 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위다.
조문에는 ‘소유’나 ‘농지’, ‘컨테이너’라는 말이 직접 나오지 않는다. 따라서 자기 소유 토지라는 사정만으로 설치가 가능하다고 볼 수 없고, 농지 위에 둔다는 사정만으로 모든 경우가 위법하다고 볼 수도 없다.
먼저 설치 대상이 「건축법」상 건축물에 해당하는지, 아니면 공작물에 해당하는지를 살펴야 한다. 국토계획법 시행령 제51조 제1항은 공작물 설치를 건축물을 제외한 인공을 가해 제작한 시설물의 설치로 정하고 있다. 설치 과정에서 절토, 성토, 정지, 포장 등 토지의 형상을 바꾸는 행위가 있는지도 별도로 문제 될 수 있다.
농지라면 농지전용 또는 타용도 사용에 관한 「농지법」의 절차도 함께 검토 대상이 된다. 농지의 실제 사용 용도, 설치물의 고정 상태, 규모와 존치기간, 해당 토지의 용도지역 등 구체적 사정이 제시되지 않은 상태에서는 어느 절차가 필요한지 또는 설치가 가능한지를 일률적으로 판단할 수 없다.
개발행위허가와 농지전용, 가설건축물 관련 신고는 같은 절차가 아니다. 가설건축물 축조신고 대상일 수 있다는 사정만으로 개발행위허가나 농지 관련 절차가 당연히 면제된다고 볼 수는 없다.
‘한 달’이라는 기간도 두 가지 문언을 구별해 봐야 한다. 제56조 제1항 제5호의 ‘1개월 이상’은 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에서 물건을 쌓아놓는 행위를 허가 대상으로 정한 요건이다. 모든 컨테이너 설치에 적용되는 일률적인 허용 기간이나 금지 기준은 아니다.
같은 조 제4항 단서의 ‘1개월 이내’는 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치를 한 경우의 사후 신고 기한이다. 이 규정은 일반적인 컨테이너 설치에 대해 한 달 동안 허가 없이 둘 수 있다는 뜻으로 확대할 수 없다.
제56조는 개발행위허가를 받은 사항을 변경할 때에도 제1항을 준용하되, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 예외로 둔다. 또 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치와 법령 및 대통령령이 정한 일부 행위는 허가 없이 할 수 있도록 정한다. 경미한 행위의 범위는 시행령과 도시ㆍ군계획조례에 따라 다시 확인해야 한다.
무허가 개발행위의 법정형은 제56조가 아니라 같은 법 제140조 제1호에 있다. 제56조 제1항 또는 제2항을 위반해 허가나 변경허가를 받지 않고 개발행위를 한 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 정한다. 이를 과태료나 범칙금으로 바꿔 부를 수는 없다.
특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 허가 없이 개발행위를 하거나 허가 내용과 다르게 개발행위를 한 자에게 토지의 원상회복을 명할 수 있다. 다만 조문은 ‘명할 수 있다’고 정하고 있어, 구체적 사실관계와 적용 절차를 확인하지 않은 채 원상회복 조치가 반드시 내려진다고 단정하기는 어렵다.
대법원도 용도지역 안에서 건축허가 요건에 해당하는지 판단하는 일은 행정청의 재량 판단 영역에 속한다고 본 바 있다. 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결은 환경 훼손이나 오염 우려가 있는 개발행위 허가에서 재량권 일탈ㆍ남용 여부의 심사 기준을 다뤘으며, 컨테이너 설치를 일반적으로 허용하거나 금지한 판결은 아니다.
결국 판단의 출발점은 ‘누구 땅인가’가 아니라 ‘어떤 방식으로 무엇을 설치하는가’다. 건축물ㆍ공작물 해당성, 토지 형질 변경 여부, 경미한 행위 예외, 농지전용 또는 타용도 사용, 용도지역 및 도시ㆍ군계획조례를 구분해 확인해야 한다.
참고 법령
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제60조제3항, 제140조제1호
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조제1항, 제53조
- 「농지법」 제2조제1호ㆍ제7호, 제34조제1항, 제42조
- 「건축법」 제20조제3항, 제111조제1호
- 「건축법 시행령」 제15조제5항제8호
관련 판례
국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 용도지역 안에서의 건축허가 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단의 영역에 속하는지 여부(적극) 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단 기준
