내 농지에 컨테이너를 놓으면 불법인가 — 국토계획법 제56조가 묻는 것은 소유가 아니라 행위다

입력 2026.09.14. 오후 2:45

요약 및 결론: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항은 허가가 필요한지를 토지의 소유 관계가 아니라 `건축물의 건축 또는 공작물의 설치`, `토지의 형질 변경`, `토석의 채취`, `토지 분할`, `녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위`라는 다섯 가지 행위로 가른다. 이 중 하나에 해당하면서 대통령령으로 정하는 행위를 허가 없이 한 자에게는 같은 법 제140조 제1호가 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금을 정하고, 제60조 제3항은 행정청이 그 토지의 원상회복을 명할 수 있도록 한다. 다만 제56조 제4항 각 호와 대통령령이 정하는 `경미한 행위`는 허가 없이 할 수 있으므로, 소유 여부만으로 '가능'도 '불법'도 결론나지 않는다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조는 2026년 9월 14일 기준 시행 중이다. 다만 통합본 상단에 붙은 `[시행 2026. 7. 1.] [법률 제21447호, 2026. 3. 5., 타법개정]`은 제56조를 고친 개정이 아니어서, 이 표시를 제56조의 개정 내역이나 사건번호로 읽으면 조문의 연혁 자체가 어긋난다. 제56조 제1항의 문언에는 `소유`도 `농지`도 `컨테이너`도 나오지 않고, 같은 조문 안에 `1개월`이 서로 다른 뜻으로 두 번 등장한다 — 질문은 땅을 가리키는데 조문은 행위를 가리키는 이 어긋남이 오독이 생기는 자리다.

제56조는 땅 주인이 누구인지를 묻는가?

제56조 제1항은 소유를 요건으로 두지 않는다. 문언은 열거된 행위에 해당하면서 대통령령으로 정하는 행위를 “하려는 자”가 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 정할 뿐, 그 토지를 누가 소유하는지는 조문에 등장하지 않는다. 따라서 “내 땅이니 허가가 필요 없다”는 설명과 “남의 땅이라 안 된다”는 설명은 모두 제56조 제1항의 문언과 맞물리지 않는다.

같은 항의 단서는 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위를 허가 대상에서 뺀다. 이 단서의 현행 문언인 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다는 법률 제15727호(2018. 8. 14.)가 넣은 것이고, 그 부칙은 “이 법은 공포한 날부터 시행한다”가 전부다. 조문 전체의 틀은 [전문개정 2009. 2. 6.]이다.

제56조는 항이 넷이고 삭제로 남은 항은 없다. 제1항에 호가 다섯, 제4항에 호가 셋이며 제2항과 제3항에는 호가 없다. 괄호로 정의된 말은 개발행위와 개발행위허가 둘뿐이다.

컨테이너는 건축물인가, 공작물인가?

제56조 제1항 제1호는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 한 묶음으로 적어 두고, 그 구체적 대상은 시행령이 받는다. 시행령 제51조 제1항 제1호는 건축물의 건축을 「건축법」 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물의 건축으로, 제2호는 공작물의 설치를 “인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치”로 정한다. 즉 건축물에 해당하면 건축물의 건축으로, 건축물이 아닌 인공 제작 시설물이면 공작물의 설치로 갈린다.

같은 항 제3호는 토지의 형질변경을 “절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)“으로 정한다. 기초를 놓거나 땅을 고르는 작업이 함께 이뤄지면 설치와 형질변경이 별개로 검토될 수 있다는 뜻이다. 이 글의 확인 범위에서 시행령 제51조 제1항은 제1호부터 제3호까지만 원문이 확인됐고 나머지 호는 확인 불가다.

허가 없이 할 수 있는 행위는 어디까지인가?

제56조 제4항은 세 가지를 허가 없이 할 수 있게 한다. 제1호는 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치, 제2호는 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다), 제3호는 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위다. 제4항 본문의 어미는 할 수 있다(허용)이고, 제1항 본문의 받아야 한다(의무)와 성격이 다르다.

제3호의 경미한 행위를 받는 시행령 제53조는 본문 자체가 “다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다”고 정한다. 경미한 행위의 범위가 지역 조례에 따라 달라질 수 있는 구조이므로, 무게ㆍ부피ㆍ면적 수치를 전국 공통 기준으로 옮겨 적을 수 없다. 이 글의 확인 범위에서 제53조는 제1호 원문만 확인됐고 나머지 호와 개별 지방자치단체의 조례는 확인 불가다.

같은 조문의 두 1개월은 무엇이 다른가?

제56조에는 1개월이 두 번 나오는데 가리키는 대상이 다르다. 제1항 제5호의 1개월 이상은 “녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위”가 허가 대상이 되는 요건이다. 지역이 한정돼 있고, 대상도 물건을 쌓아놓는 행위다.

제4항 단서의 1개월 이내는 성격이 정반대다. “제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다”는 문언은, 재해복구ㆍ재난수습 응급조치를 이미 한 뒤에 붙는 사후 신고 기한이다. 하나는 허가의 문턱이고 다른 하나는 사후 신고 기한이므로, 둘을 합쳐 “한 달까지는 허가 없이 둬도 된다”거나 “한 달이 지나면 자동으로 불법”이라고 읽으면 양쪽 모두 어긋난다.

어떤 행위가 허가 대상이고, 어기면 어떤 제재가 따르는가?

제56조 자체에는 벌칙이 없다. 형벌은 제140조 제1호가 따로 받아 “3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금”을 정하는 선택형이고, 과태료나 범칙금이 아니다. 제60조 제3항의 원상회복은 명할 수 있다이므로 무허가 개발행위가 있으면 반드시 원상복구가 이뤄진다는 뜻이 아니다.

실제 처벌 수위는 어느 정도인가?

제140조 제1호의 법정형은 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금이다. 다만 이 글의 확인 범위에서 국토계획법 제140조 위반 사건의 선고 분포나 양형기준 수치는 공표 자료 없음이다. “무허가면 범칙금 얼마”라는 액수도 제140조의 문언에 없어 확인 불가다.

형사 제재와 별개로 제60조 제3항의 원상회복 명령이 함께 검토될 수 있다는 점이 이 조문 체계의 특징이다. 허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 경우와 허가내용과 다르게 개발행위를 한 경우가 같은 항에 나란히 적혀 있다.

농지라는 사실은 어디서 따로 걸리는가?

농지 여부는 제56조가 아니라 농지법이 본다. 농지법 제34조 제1항은 농지를 농업생산이나 농지개량 외의 용도로 쓰려면 원칙적으로 농지전용허가를 받도록 하고, 같은 조 제2항 제2호는 도시지역 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대해 국토계획법 제56조에 따른 개발행위를 허가하는 경우 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 미리 농림축산식품부장관과 농지전용에 관한 협의를 하도록 정한다. 농지법 제42조 제1항 제1호ㆍ제2호는 무허가 전용이나 무신고 사용에 대해 원상회복을 명할 수 있게 한다.

개발행위허가, 농지전용 절차, 「건축법」상 가설건축물 축조신고는 서로 대체되는 절차라고 단정할 수 없다. 하나를 밟았다고 나머지가 면제된다고 읽으면 틀린다. 다만 이 글의 확인 범위에는 토지의 소재지와 용도지역, 설치물의 고정 방식ㆍ용도ㆍ규모ㆍ존치기간이 없으므로 개별 사안에 어떤 절차가 적용되는지는 확인 불가다. “컨테이너는 무조건 가설건축물이라 정해진 기간만 둘 수 있다”는 설명도 그 전제부터 사실관계 확인이 필요하다.

법원은 개발행위허가의 재량을 어떻게 보는가?

대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결(건축허가신청반려처분취소)은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 용도지역 안에서의 건축허가 요건 해당 여부가 행정청의 재량판단 영역에 속하는지와, 그에 대한 사법심사의 대상ㆍ판단 기준을 다뤘다. 또한 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위 허가에서 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 심사하는 방법과, 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시됐다는 사정만으로 행정청의 판단을 위법하다고 할 수 있는지를 판시했다. 주문은 “원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다”이다.

이 판결은 허가 재량의 심사 방법에 관한 것이지 특정 설치물을 일반적으로 허용하거나 금지한 판결이 아니다. 개별 사안의 적법ㆍ위법은 그 사안의 사실관계와 해당 지역의 기준에 따라 달라진다.

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