농지에 컨테이너를 놓으면 불법인가요: 내 땅인지보다 설치 행위가 먼저입니다
요약 및 결론: 농지 위 컨테이너 설치는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조의 개발행위허가, 농지전용, 가설건축물 신고 요건을 각각 검토해야 하므로 소유 사실만으로 허가 불요 또는 위법을 단정할 수 없습니다. 허가 대상인 개발행위를 허가 없이 하면 같은 법 제140조제1호에 따라 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금이 적용될 수 있고, 시장 또는 군수 등은 같은 법 제60조제3항에 따라 원상회복을 명할 수 있습니다.
“내 소유 농지에는 컨테이너를 허가 없이 둘 수 있나요?”라는 질문은 소유관계에서 출발하지만, 국토계획법 제56조는 소유자가 아니라 개발행위를 하려는 자와 그 행위의 종류를 기준으로 둡니다. 컨테이너가 건축물인지 공작물인지, 설치에 토지 형질변경이 따르는지, 농지를 다른 용도로 사용하는지에 따라 검토할 법과 절차가 갈립니다.
내 땅이면 컨테이너를 허가 없이 둘 수 있나요?
자기 소유 토지라는 사정은 국토계획법 제56조제1항의 허가 요건이 아닙니다. 제56조제1항은 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 대통령령으로 정하는 개발행위를 하려는 자에게 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받도록 정합니다.
국토계획법 시행령 제51조제1항제2호는 공작물 설치를 “인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치”로 정합니다. 따라서 컨테이너라는 명칭만으로 결론을 내리지 않고, 실제 용도ㆍ고정 또는 정착 상태ㆍ설치 방식ㆍ토지 형상 변경 여부를 행위별로 구분해야 합니다.
| 어떤 행위 | 적용 조문 | 법정형ㆍ효과 |
|---|---|---|
| 건축물의 건축 또는 공작물의 설치가 개발행위에 해당하는 경우 | 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제1호 | 개발행위허가 대상 |
| 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등 토지 형상을 바꾸는 경우 | 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호, 시행령 제51조제1항제3호 | 개발행위허가 대상. 경작을 위한 대통령령상 형질변경은 제외될 수 있음 |
| 허가 또는 변경허가 없이 개발행위를 한 경우 | 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제140조제1호 | 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금 |
| 무허가 개발행위 또는 허가 내용과 다른 개발행위 | 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조제3항 | 원상회복 명령 가능 |
| 농지를 농업생산 또는 농지개량 외 용도로 사용하는 경우 | 「농지법」 제2조제7호, 제34조제1항 | 농지전용허가 등 별도 검토 필요 |
| 임시사무실ㆍ임시창고ㆍ임시숙소 용도 컨테이너가 가설건축물 신고 대상인 경우 | 「건축법」 제20조제3항, 「건축법 시행령」 제15조제5항제8호 | 신고 후 착공해야 함 |
개발행위허가, 농지전용 또는 타용도 일시사용, 가설건축물 축조신고는 같은 절차의 다른 이름이 아닙니다. 토지의 용도지역, 농업진흥지역 여부, 시설의 용도ㆍ규모ㆍ존치기간과 설치 상태가 제시되지 않은 경우에는 어느 절차가 실제로 필요한지 확인할 수 없습니다.
컨테이너를 한 달 두면 무조건 불법이 되나요?
컨테이너를 한 달 두었다는 사실만으로 일률적으로 위법이 되지는 않습니다. 국토계획법 제56조제1항제5호의 “1개월 이상”은 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위를 개발행위허가 대상으로 정한 요건입니다.
제56조제4항제1호와 단서의 “1개월 이내”는 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치를 한 뒤 신고해야 하는 기한입니다. 적치 행위의 1개월과 응급조치 뒤 신고의 1개월은 목적과 적용 대상이 다르므로, 이를 근거로 일반적인 컨테이너 설치를 한 달까지 허가 없이 할 수 있다고 볼 수 없습니다.
경미한 행위 예외면 허가가 필요 없나요?
국토계획법 제56조제4항은 재해복구ㆍ재난수습을 위한 응급조치, 일정한 건축물의 개축ㆍ증축ㆍ재축, 대통령령으로 정하는 경미한 행위에는 개발행위허가 없이 할 수 있다고 정합니다. 다만 응급조치에는 1개월 이내 신고 의무가 붙고, 제4항제3호의 경미한 행위는 시행령과 도시ㆍ군계획조례를 함께 보아야 합니다.
시행령 제53조는 일정 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 달리 정할 수 있다고 정합니다. 설치 장소가 특정되지 않은 상태에서는 개별 조례상 예외의 적용 여부를 확인할 수 없으므로, 컨테이너 설치가 경미한 행위에 해당한다고 미리 단정할 수 없습니다.
농지라는 이유로 무엇을 더 확인해야 하나요?
농지 여부는 개발행위허가와 별도로 농지법상 사용 용도와 전용 규정을 검토하게 하는 사정입니다. 농지법 제2조제1호는 지목과 관계없이 실제 경작지를 농지에 포함할 수 있고, 같은 조 제7호는 농업생산 또는 농지개량 외 용도로 사용하는 것을 농지전용으로 정의합니다.
농지법 제34조제1항은 열거된 예외 외에는 농지전용허가를 받도록 정하고, 제42조는 무허가 전용 또는 무신고 사용 등에 원상회복명령 규정을 둡니다. 특정 설치가 농지전용, 타용도 일시사용 또는 다른 절차에 해당하는지는 컨테이너의 실제 사용 목적과 토지 상태에 따라 달라집니다.
실제 처벌 수위는 어떻게 봐야 하나요?
국토계획법 제56조 위반의 법정형은 제56조가 아니라 제140조제1호에 있습니다. 허가 또는 변경허가 없이 개발행위를 한 경우의 문언은 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금으로, 징역과 벌금이 선택형입니다.
국토계획법 제60조제3항의 원상회복은 행정청이 “명할 수 있다”고 정한 조치입니다. 이 글의 확인 범위에서는 컨테이너 설치 유형별 실제 선고 수위를 보여 주는 공표 통계나 양형기준 수치를 확인할 수 없어, 일정한 통상 벌금액 또는 선고 결과를 제시할 수 없습니다.
대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결은 용도지역 안 건축허가 요건과 환경 훼손ㆍ오염 우려가 있는 개발행위허가에서 행정청 재량의 사법심사 기준을 다루었습니다. 이 판결은 컨테이너 설치를 일반적으로 허용하거나 금지한 판단은 아닙니다.
관련 법령
제1항은 대통령령으로 정하는 개발행위를 하려는 자에게 개발행위허가를 받도록 하며, 건축물의 건축 또는 공작물 설치, 토지 형질 변경, 토석 채취, 토지 분할, 일정 지역에서의 물건 적치를 열거한다. 제2항은 허가받은 사항 변경에 제1항을 준용하고, 제4항은 응급조치와 일정한 행위 및 대통령령상 경미한 행위에 허가 예외를 둔다. 제1항제5호의 1개월 이상 적치와 제4항 단서의 1개월 이내 신고는 적용 행위와 방향이 다르다.
특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 허가 없이 개발행위를 하거나 허가 내용과 다르게 개발행위를 한 자에게 토지의 원상회복을 명할 수 있다. 조문은 ‘명할 수 있다’고 정해, 구체적 사실관계와 절차를 확인하지 않고 원상회복이 반드시 명해진다고 단정할 수는 없다.
제56조제1항 또는 제2항을 위반하여 허가나 변경허가를 받지 않고 개발행위를 한 자 등에 대하여 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금을 정한다. 징역과 벌금은 ‘또는’으로 연결된 선택형이며, 과태료나 범칙금 조항이 아니다.
제1호는 건축물의 건축을 건축법상 건축물의 건축으로 정하고, 제2호는 건축물을 제외한 인공 제작 시설물의 설치를 공작물 설치로 정한다. 제3호는 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등으로 토지 형상을 바꾸는 행위와 공유수면 매립을 토지 형질변경으로 정한다. 컨테이너라는 명칭만으로 건축물 또는 공작물 해당 여부가 바로 정해지지는 않는다.
법 제56조제4항제3호의 대통령령으로 정하는 경미한 행위를 정한다. 같은 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 다르게 정하면 그 조례에 따르도록 한다. 설치 장소가 특정되지 않은 경우 개별 조례상 예외 적용 여부를 미리 단정할 수 없다.
농지를 농업생산이나 농지개량 외의 용도로 전용하려는 경우의 허가 원칙을 둔다. 농지에 컨테이너를 설치하는 경우에는 개발행위허가와 별도로 농지전용 또는 타용도 사용 관련 절차가 문제 될 수 있다. 어느 절차가 실제로 필요한지는 설치 용도와 토지 상태를 함께 확인해야 한다.
무허가 전용이나 무신고 사용 등에 관하여 원상회복을 명할 수 있는 규정을 둔다. 국토계획법 제60조제3항의 원상회복 명령과는 별도의 법률상 규정이므로, 국토계획법상 절차만으로 전체 결과를 판단할 수는 없다.
대통령령으로 정하는 가설건축물을 축조하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하도록 정한다. 가설건축물 축조신고와 개발행위허가, 농지 관련 절차는 서로 자동으로 대체되는 절차라고 단정할 수 없다.
임시사무실ㆍ임시창고 또는 임시숙소 용도의 컨테이너 또는 이와 비슷한 가설건축물을 신고 대상 용도에 포함한다. 개별 컨테이너가 이 규정의 대상인지와 다른 법률상 절차가 함께 필요한지는 용도와 설치 방식, 토지 조건을 확인해야 한다.
관련 판례
국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 용도지역 안에서의 건축허가 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단의 영역에 속하는지 여부(적극) 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단 기준
자주 묻는 질문
컨테이너 설치 신고를 하면 개발행위허가도 필요 없나요?
가설건축물 축조신고와 개발행위허가는 서로 자동으로 대체된다고 볼 수 없습니다. 설치 행위가 개발행위허가 대상인지와 가설건축물 신고 대상인지는 각각의 요건에 따라 판단됩니다.
농지에 컨테이너를 두면 한 달 뒤 무조건 불법이 되나요?
국토계획법 제56조제1항제5호의 1개월 이상 요건은 특정 용도지역에서 물건을 쌓아놓는 행위에 관한 규정입니다. 모든 컨테이너 설치에 일률적으로 적용되는 기간 규정이 아니며, 설치의 성격과 토지 규제를 함께 보아야 합니다.
개발행위허가 없이 설치하면 범칙금은 얼마인가요?
국토계획법 제140조제1호는 범칙금이 아니라 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금을 정합니다. 실제 처분이나 선고 금액은 이 글의 확인 범위에서 정할 수 없습니다.
