사전통지 7일 정한 조문엔 거부권 없다…거부는 '자발적 협조' 조사만
예외 셋은 통지 면제 아닌 시점·형식 변경…개시와 동시에 서면 제시 또는 구두 통지
행정조사의 사전통지를 정한 행정조사기본법 조항에는 조사를 거부할 수 있다는 내용이 없다.
행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 출석요구서, 보고요구서, 자료제출요구서, 현장출입조사서를 ‘출석요구서등’으로 묶고, 이를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다고 정한다.
같은 항 단서는 세 경우를 예외로 뒀다. 미리 통지하면 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우, 통계법 제3조 제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우, 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우다.
예외에 해당해도 통지 자체가 사라지지는 않는다. 법문은 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 정한다. 제시 또는 구두통지 가운데 하나다.
조사를 거부할 수 있다고 적은 조문은 따로 있다. 제20조 제1항은 제5조 단서에 따라 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사에 한해 조사대상자가 문서·전화·구두 등의 방법으로 조사를 거부할 수 있다고 정하고, 같은 조 제2항은 조사에 응할 것인지에 대한 응답을 하지 아니하면 법령등에 특별한 규정이 없는 한 거부한 것으로 본다고 규정한다.
그 밖의 행정조사에서 거부가 가능한지, 거부하면 무엇이 뒤따르는지는 이 법이 일률적으로 정하지 않는다. 제9조·제10조·제11조는 출석요구서·보고요구서·자료제출요구서·현장출입조사서에 각각 출석·보고·제출·조사 거부에 대한 제재의 근거 법령 및 조항을 적도록 하고 있다.
제17조 자체에는 위반에 대한 벌칙이나 과태료, 법정형 규정이 없다. 실제 제재의 유무와 수위는 그 조사의 근거가 된 개별 법률과 실제로 받은 요구서에 적힌 근거 조항으로 확인할 문제다.
제17조 제2항은 행정기관의 장이 출석요구서등을 발송하는 경우 그 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다고 정한다. 통지를 정한 조문 안에 조사받는 쪽을 위한 의무가 하나 더 들어 있다.
이 법은 거부 외의 대응도 여러 조문에 나눠 뒀다. 제21조는 사전통지의 내용에 대한 의견제출을, 제18조는 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있을 때의 연기요청을, 제23조는 법률·회계 등 관계 전문가의 입회와 의견진술, 조사과정을 방해하지 아니하는 범위의 녹음·녹화를 각각 정한다.
제18조 제3항은 행정기관의 장이 연기요청을 받은 날부터 7일 이내에 연기 여부를 결정해 통지하도록 한다. 조사결과를 확정한 날부터 7일 이내에 통지하도록 한 제24조와 마찬가지로, 제17조의 ‘조사개시 7일 전’과는 기산점이 다른 기간이다.
제17조는 사전통지 의무와 그 예외를 정할 뿐, 통지를 빠뜨린 조사에 이어진 처분의 효력까지 정하지는 않는다. 처분 단계의 사전통지와 의견제출은 행정절차법이 따로 정하고 있다.
대법원은 2016년 10월 27일 선고한 시정명령처분취소등 사건(2016두41811)에서 개별 법령 등이 행정조사를 규정하고 있는 경우에도 제5조 단서가 정한 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사를 할 수 있다고 판단했다.
대법원은 같은 판결에서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 행정절차법이 정한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면 예외 사유가 없는 한 그 처분은 위법하다고 보고, 원심판결을 파기해 사건을 서울고등법원에 환송했다.
제17조의 현행 문언은 2007년 5월 17일 제정돼 같은 해 8월 18일 시행된 법률 제8482호 때부터 그대로다. 현행 법령 상단에 표시된 법률 제19213호는 제3조 제2항 제2호 나목을, 2026년 12월 8일 시행 예정인 법률 제21534호는 제3조 제2항 제4호를 각각 고칠 뿐 제17조 문언을 바꾸지 않았다.
제정 부칙 제2항은 법 시행 당시 다른 법령등에 따라 행정조사계획이 수립된 경우 그 계획에 따른 행정조사에 관하여 제6조부터 제8조까지와 제14조·제15조를 적용하지 아니한다는 적용례를 뒀다. 제17조는 그 대상에 들어 있지 않다.
참고 법령
- 행정조사기본법 제2조(정의)
- 행정조사기본법 제3조(적용범위)
- 행정조사기본법 제5조(행정조사의 근거)
- 행정조사기본법 제9조(출석·진술 요구)
- 행정조사기본법 제10조(보고요구와 자료제출의 요구)
- 행정조사기본법 제11조(현장조사)
- 행정조사기본법 제17조(조사의 사전통지)
- 행정조사기본법 제18조(조사의 연기신청)
- 행정조사기본법 제20조(자발적인 협조에 따라 실시하는 행정조사)
- 행정조사기본법 제21조(의견제출)
- 행정조사기본법 제23조(조사권 행사의 제한)
- 행정조사기본법 제24조(조사결과의 통지)
- 행정조사기본법 부칙(법률 제8482호, 2007. 5. 17.) 제2항
- 통계법 제3조 제2호
- 행정절차법(처분의 사전통지·의견제출에 관한 규정)
- 대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결(시정명령처분취소등)
관련 판례
개별 법령에서 행정조사를 규정한 경우에도 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사가 가능하다고 판단했다. 행정처분 사전통지ㆍ의견제출 문제를 별도로 판단하여 원심판결을 파기하고 서울고등법원에 환송했다.
