현장조사 7일 전 통지를 못 받았다면, 조사를 거부할 수 있을까
먼저 답하면
행정조사를 7일 전에 알리지 않으면 거부할 수 있나요?
사전통지를 받지 않았다는 사정만으로 누구나 조사를 거부할 수 있다고 단정하기는 어렵습니다. 「행정조사기본법」은 사전통지 의무를 제17조에서, 자발적 협조에 따른 조사에 대한 거부를 제20조에서 각각 정합니다. 통지와 거부는 같은 문제가 아니라 서로 다른 조문이 정하는 문제입니다.
제17조제1항의 원칙은 행정기관의 장이 출석요구서ㆍ보고요구서ㆍ자료제출요구서와 현장출입조사서를 묶은 ‘출석요구서등’을 조사개시 7일 전까지 서면으로 통지하여야 한다는 것입니다. 여기서 7일은 법문상 ‘조사개시 7일 전’이며, 영업일이나 근무일이라는 표현은 없습니다.
다만 이 원칙에는 세 예외가 있습니다. 사전 통지를 하면 증거인멸 등으로 조사목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우, 「통계법」상 지정통계 작성 조사인 경우, 제5조 단서에 따른 자발적 협조 조사인 경우입니다. 예외는 통지를 완전히 없애는 규정이라고 보기보다, 조사 개시와 동시에 출석요구서등을 제시하거나 조사목적 등을 구두로 통지할 수 있게 한 규정으로 읽어야 합니다. 법문은 ‘동시 서면통지’라고 하지 않고, 제시 또는 구두 통지라고 정합니다.
7일 전 서면통지와 세 가지 예외
제17조는 2개 항으로 구성됩니다. 제1항 본문은 7일 전 서면통지를 의무로 정하고, 단서는 다음 세 경우에 통지 시점과 방법을 달리할 수 있게 합니다.
- 미리 통지하면 증거인멸 등으로 조사목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우
- 「통계법」 제3조제2호의 지정통계 작성을 위하여 조사하는 경우
- 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 경우
이 예외가 적용되면 행정기관은 조사 개시와 동시에 출석요구서등을 제시하거나, 행정조사의 목적 등을 구두로 통지할 수 있습니다. 따라서 ‘예외면 아무런 고지 없이 바로 조사할 수 있다’는 표현은 조문 문언과 맞지 않습니다.
제17조제2항도 빠뜨리면 안 됩니다. 행정기관의 장이 출석요구서등을 발송하는 경우, 그 내용이 외부에 공개되지 않도록 필요한 조치를 하여야 합니다. 사전통지 조문에는 시기와 형식뿐 아니라 통지 내용의 공개 방지 의무도 함께 있습니다.
통지를 정한 제17조와 거부를 정한 제20조는 다르다
자발적으로 협조하는 행정조사도 거절할 수 있나요?
제20조제1항은 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하려는 행정조사에 대하여, 조사대상자가 문서ㆍ전화ㆍ구두 등의 방법으로 거부할 수 있다고 정합니다. 제20조제2항은 이 조사에 응할지 답하지 않은 경우에도, 법령등에 특별한 규정이 없으면 거부한 것으로 봅니다.
이 거부 규정의 대상은 ‘자발적인 협조’를 얻어 실시하는 조사입니다. 반대로 제17조에는 사전통지를 받지 못했을 때 일반적으로 조사를 거부할 수 있다는 문구가 없습니다. 그러므로 사전통지의 누락과 자발적 협조 조사의 거부권을 같은 것으로 다루면 안 됩니다.
행정조사는 사안별 개별 법률에 근거할 수 있습니다. 제9조부터 제11조까지는 출석ㆍ보고ㆍ자료제출 또는 현장조사와 관련해 거부 제재가 있다면, 요구서나 조사서에 그 근거 법령과 조항을 기재하도록 정합니다. 자발적 협조 조사가 아닌 경우에 거부가 가능한지와 그에 따른 제재가 있는지는 해당 개별 법률과 실제로 받은 요구서의 근거 조항을 함께 확인해야 합니다.
통지 누락이 곧 처분의 자동 무효를 뜻하지는 않는다
제17조는 사전통지 의무와 그 예외를 정하지만, 통지 누락이 뒤따르는 처분을 당연히 무효로 한다고 정하지는 않습니다. 따라서 제17조 위반과 처분의 효력을 한 문장으로 연결해 단정할 수 없습니다.
대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결은 제5조 단서의 자발적 협조 조사와 행정절차법상 처분 사전통지ㆍ의견제출 문제를 함께 다뤘습니다. 이 판결은 개별 법령에 행정조사 근거가 있는 경우에도 자발적 협조 조사가 가능하다고 보았습니다. 한편 침해적 행정처분에서 사전통지나 의견제출 기회를 주지 않은 문제는 행정절차법의 기준에 따라 판단했습니다. 이를 ‘제17조 사전통지가 없으면 처분이 자동 무효’라는 취지의 판결로 소개해서는 안 됩니다.
현장조사를 받는 과정에서 조문이 정한 사항
행정조사는 사전 통지 없이 바로 나올 수도 있나요?
제17조의 세 예외에 해당하면, 조사 개시와 동시에 출석요구서등을 제시하거나 조사목적 등을 구두로 통지하는 방식이 가능합니다. 현장조사라면 제11조도 함께 관련됩니다. 현장출입조사서 또는 법령등에서 제시하도록 정한 문서에는 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료, 조사거부 제재의 근거 법령 및 조항 등이 기재되어야 합니다. 조사원은 권한을 나타내는 증표를 지니고 조사대상자에게 내보여야 합니다.
통지를 받은 조사대상자는 천재지변이나 대통령령으로 정하는 사유로 조사를 받을 수 없을 때 제18조에 따라 연기를 요청할 수 있습니다. 행정기관은 연기요청을 받은 날부터 7일 이내에 연기 여부를 결정해 통지해야 합니다. 이 기간은 제17조의 ‘조사개시 7일 전’과 다른 기간입니다.
또한 조사대상자는 제21조에 따라 사전통지 내용에 의견을 제출할 수 있습니다. 제23조에 따라 법률ㆍ회계 등에 전문지식이 있는 관계 전문가를 입회시키거나 의견을 진술하게 할 수 있고, 조사과정을 방해하지 않는 범위에서 조사원과 녹음ㆍ녹화할 수 있습니다. 녹음ㆍ녹화의 범위는 상호 협의해야 하며, 사전에 행정기관의 장에게 통지해야 합니다.
제17조 자체에 정액 제재 규정은 없다
「행정조사기본법」 제17조 자체에는 사전통지 의무 위반에 대한 범칙금ㆍ과태료ㆍ징역 또는 벌금의 법정형이 없습니다. 출석ㆍ보고ㆍ자료제출ㆍ현장조사 거부에 관한 제재 역시 이 조문만으로 일률적으로 정해지지 않습니다. 제9조ㆍ제10조ㆍ제11조가 요구서 등에 근거 법령과 조항을 적도록 한 이유도, 실제 제재의 유무와 내용이 해당 조사에 적용되는 개별 법률에 따라 달라질 수 있기 때문입니다.
정리하면, 제17조는 원칙적으로 조사개시 7일 전 서면통지를 요구하고 세 예외에서 동시 제시 또는 구두 통지를 허용합니다. 그러나 통지 여부만으로 일반적 거부권이 생기는 것은 아닙니다. 거부할 수 있다고 명시한 제20조는 자발적 협조 조사에 관한 조문이며, 다른 조사에서의 거부와 제재는 개별 법률 및 요구서에 적힌 근거 조항을 기준으로 구별해야 합니다.
참고 법령과 조문
- 「행정조사기본법」 제2조제1호, 제3조제1항~제3항, 제5조
- 「행정조사기본법」 제9조~제11조, 제16조~제18조
- 「행정조사기본법」 제20조ㆍ제21조, 제23조ㆍ제24조
- 「행정조사기본법」 제17조
관련 판례
개별 법령에서 행정조사를 규정한 경우에도 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사가 가능하다고 판단했다. 행정처분 사전통지ㆍ의견제출 문제를 별도로 판단하여 원심판결을 파기하고 서울고등법원에 환송했다.
