행정조사 7일 전 통지를 못 받으면 조사를 거부할 수 있을까

입력 2026.09.16. 오전 10:08

요약 및 결론: 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 행정기관의 장이 출석요구서ㆍ보고요구서ㆍ자료제출요구서ㆍ현장출입조사서(이 법이 묶어 부르는 이름은 `출석요구서등`이다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다고 정하지만, 이 조문에는 통지를 못 받은 사람이 조사를 거부할 수 있다는 내용이 없다. 조사를 거부할 수 있다고 적은 조문은 같은 법 제20조 제1항이고, 그 대상은 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사뿐이다. 그 밖의 조사에서 거부가 되는지와 거부에 무엇이 따르는지는 그 조사의 근거인 개별 법률과 실제 받은 요구서에 적힌 근거 법령ㆍ조항으로 확인해야 한다.

행정조사기본법은 2026년 12월 8일 시행 예정인 법률 제21534호 개정을 앞두고 있는데, 고쳐지는 자리는 제3조 제2항 제4호의 근로감독관 명칭이고 사전통지를 정한 제17조는 그대로다. 2026년 9월 16일 기준 시행 중인 법령은 [시행 2024. 1. 18.] [법률 제19213호, 2023. 1. 17., 타법개정]이며, 제17조의 문언 자체는 법률 제8482호(2007. 5. 17. 제정, 2007. 8. 18. 시행) 이후 바뀌지 않았다. 개정 소식과 함께 '7일 전 통지'만 떼어 기억하면, 조문이 각각 나눠 정해 둔 통지 의무와 거부권이 한 덩어리로 붙어 버린다.

7일 전 통지는 누구의 의무이고, 무엇을 보내는 의무인가

행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장에게 통지 의무를 지운다. 보내는 문서는 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서, 제11조에 따른 현장출입조사서이고, 조문은 이 넷을 출석요구서등으로 약칭한다. 시한과 방법은 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하는 것이며, 어미는 하여야 한다로 재량이 아니다.

여기서 7일은 조문상 조사개시일을 기준으로 거슬러 세는 7일이고, 영업일이나 근무일이라는 표현은 조문에 없다. 같은 법 안에 있는 다른 7일과 헷갈리기 쉽다. 제18조 제3항의 7일은 행정기관의 장이 연기요청을 받은 날부터 연기 여부를 결정해 통지해야 하는 기한이고, 제24조의 7일은 조사결과를 확정한 날부터 그 결과를 조사대상자에게 통지해야 하는 기한이다. 세 개의 7일은 기산점이 각각 다르다.

통지 이전 단계에도 조문이 하나 더 있다. 제16조 제1항은 행정기관의 장이 제17조에 따른 사전통지를 하기 전에 개별조사계획을 수립하여야 한다고 정하고, 다만 행정조사의 시급성으로 계획을 수립할 수 없는 경우에는 결과보고서로 개별조사계획을 갈음할 수 있다고 한다. 계획의 내용은 조사의 목적ㆍ종류ㆍ대상ㆍ방법 및 기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항이다(제16조 제2항).

통지를 앞당겨 못 받는 세 경우, 그때 남는 것은 무엇인가

제17조 제1항 단서는 세 경우에 7일이라는 순서를 바꾼다. 그러나 단서의 효과는 통지 자체를 없애는 것이 아니라 통지의 시점과 형식을 바꾸는 것이다. 문언은 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다이다. 제시 또는 구두통지이며, 둘 중 하나를 고를 수 있다는 뜻이다.

세 경우는 다음과 같다. 제1호는 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우다. 제2호는 「통계법」 제3조 제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우다. 제3호는 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우다. 제1항 단서의 호는 이 세 개이고 그 아래 목은 없다.

제3호가 뒤에 나오는 거부권과 이어지는 자리다. 자발적인 협조를 얻어 실시하는 조사는 성격상 조사대상자가 응하지 않으면 진행되지 않으므로, 7일 전 서면통지라는 절차를 앞세우지 않아도 되는 대신 제20조에서 명시적으로 거부할 수 있다고 정해 둔다. 나머지 두 경우는 그런 거부권이 붙어 있지 않다.

제17조에는 항이 몇 개이고, 함께 볼 항은 무엇인가

제17조는 두 개의 항으로 되어 있고, 삭제로 비어 있는 항은 없다. 함께 볼 것은 제2항이다. 제2항은 행정기관의 장이 출석요구서등을 조사대상자에게 발송하는 경우 출석요구서등의 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다고 정한다. 어미는 역시 하여야 한다다.

즉 통지 조문 안에는 조사받는 쪽을 위한 의무가 둘 있다. 하나는 시한을 지켜 알릴 의무, 다른 하나는 알리는 과정에서 그 내용이 외부로 새지 않게 할 의무다. ‘7일’만 기억하면 두 번째가 사라진다.

통지가 없으면 조사를 거부할 수 있는가

사전통지를 받지 못했다는 사실만으로 누구나 조사를 거부할 수 있는 것은 아니다. 거부할 수 있다고 적은 조문은 제20조 제1항이고, 그 문언은 행정기관의 장이 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 행정조사를 실시하고자 하는 경우 조사대상자는 문서ㆍ전화ㆍ구두 등의 방법으로 당해 행정조사를 거부할 수 있다이다. 거부 대상이 자발적 협조 조사로 한정돼 있다.

제20조 제2항은 그 조사에 대해 조사대상자가 응할 것인지에 관한 응답을 하지 아니하는 경우 법령등에 특별한 규정이 없는 한 그 조사를 거부한 것으로 본다고 정한다. 제3항은 조사거부자의 인적 사항 등에 관한 기초자료는 특정 개인을 식별할 수 없는 형태로 통계를 작성하는 경우에 한하여 이용할 수 있다고 제한한다.

그 밖의 조사, 즉 개별 법령등에 조사 근거가 있어 실시되는 조사에서는 거부가 되는지와 거부하면 무엇이 따르는지가 이 법에 일률적으로 적혀 있지 않다. 대신 제9조 제1항 제5호(출석거부에 대한 제재), 제10조 제1항 제4호(보고거부에 대한 제재), 제10조 제2항 제5호(제출거부에 대한 제재), 제11조 제1항 제6호(조사거부에 대한 제재)가 각각 근거 법령 및 조항 포함을 요구서에 적도록 정한다. 받은 요구서의 그 칸을 읽고 근거 법률로 거슬러 가야 실제 제재 유무와 수위를 알 수 있다.

통지 없이 한 조사 뒤의 처분은 무효인가

제17조는 사전통지 의무와 그 예외를 정할 뿐, 통지를 빠뜨린 조사에 이어진 처분의 효력을 정하지 않는다. 그래서 제17조 위반과 처분의 적법 여부를 한 줄로 이을 수 없다. 처분 단계의 절차는 행정조사기본법이 아니라 행정절차법이 따로 다룬다.

대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결(사건명 시정명령처분취소등)은 이 두 층을 나누어 판단한 예다. 판시사항 [1]은 개별 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에도 행정기관이 행정조사기본법 제5조 단서에서 정한 ‘조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사’를 실시할 수 있는지를 적극으로 보았다. 판시사항 [2]는 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법에서 정한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않은 경우 처분의 적법 여부를 원칙적으로 소극으로 보고, 예외 사유인 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지를 판단하는 기준을 제시하면서, 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려할 것인지는 소극으로 보았다. 주문은 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다는 것이다.

이 판결은 ‘결정’이 아니라 판결이고, ‘행정조사 사전통지가 없으면 뒤의 처분이 자동으로 무효’라는 내용을 판시한 것이 아니다. 행정조사 단계의 제5조 단서 문제와 처분 단계의 행정절차법상 사전통지ㆍ의견제출 문제는 서로 다른 층에서 검토됐다.

어떤 상황에 어떤 조문이 걸리는가

세 번째 열에 징역ㆍ벌금이 하나도 없는 것은 표를 줄여 쓴 결과가 아니다. 제17조는 의무와 예외, 그리고 조사대상자가 쓸 수 있는 절차를 정하는 조문이고, 위반에 형벌을 붙이는 조문이 아니다.

제17조를 어기면 얼마를 물게 되는가 — 법정형과 실제 제재

행정조사기본법 제17조 자체에는 벌칙ㆍ과태료ㆍ법정형 규정이 없다. 따라서 ‘7일 전 통지를 안 했으니 얼마’라는 금액은 이 조문에서 나오지 않고, 제17조 위반에 관한 양형기준이나 선고 통계도 성립하지 않는다. 이 글의 확인 범위에서 제17조 위반에 대한 공표된 제재 통계는 없다 — 공표 자료 없음이다.

거꾸로 조사대상자 쪽의 제재는 개별 법률에 있을 수 있다. 앞서 본 대로 제9조ㆍ제10조ㆍ제11조는 출석거부ㆍ보고거부ㆍ제출거부ㆍ조사거부에 대한 제재의 근거 법령 및 조항을 요구서에 적도록 정하므로, 실제 수위를 알려면 받은 문서에 기재된 그 법률 조항을 봐야 한다. 이 법이 금액이나 형량을 일률적으로 정해 둔 것이 아니다.

적용 범위 자체가 비켜 가는 영역도 있다. 제3조 제1항은 행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법으로 정하는 바에 따른다고 하고, 제3조 제2항은 국가안전보장ㆍ통일 및 외교, 국방 및 안전 중 일부, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조 제3항의 정보, 「근로기준법」 제101조에 따른 근로감독관의 직무, 조세ㆍ형사ㆍ행형 및 보안처분, 금융감독기관의 감독ㆍ검사ㆍ조사 및 감리, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 등 여덟 개 법률에 따른 공정거래위원회의 법률위반행위 조사에는 이 법을 적용하지 아니한다고 정한다. 다만 제3조 제3항은 그 사항에도 제4조(행정조사의 기본원칙), 제5조(행정조사의 근거), 제28조(정보통신수단을 통한 행정조사)는 적용한다고 한다. 즉 제17조의 7일 통지가 모든 조사에 그대로 걸리는 것은 아니고, 받은 통지서에 적힌 근거 법률이 어디에 속하는지를 먼저 봐야 한다.

거부가 아니라면 조사대상자에게 남는 절차는 무엇인가

이 법이 조사대상자에게 준 수단은 거부 하나가 아니다. 제21조 제1항은 조사대상자가 제17조에 따른 사전통지의 내용에 대하여 행정기관의 장에게 의견을 제출할 수 있다고 정하고, 제2항은 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정되는 경우 이를 행정조사에 반영하여야 한다고 정한다.

제18조 제1항은 출석요구서등을 통지받은 자가 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 행정조사를 받을 수 없는 때에 연기를 요청할 수 있게 한다. 대통령령이 정한 구체적 사유는 이 글의 확인 범위 밖이므로 예시를 늘려 적지 않는다. 요청하려면 연기하고자 하는 기간과 사유가 포함된 연기신청서를 제출해야 하고(제2항), 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 7일 이내에 연기 여부를 결정해 통지해야 한다(제3항).

출석 조사에는 별도 장치가 있다. 제9조 제2항은 지정된 출석일시에 출석하면 업무 또는 생활에 지장이 있는 때에 출석일시 변경을 신청할 수 있게 하고, 행정기관의 장은 행정조사의 목적을 달성할 수 있는 범위 안에서 변경할 수 있다. 제9조 제3항은 출석한 조사대상자가 출석요구서에 기재된 내용을 이행하지 아니하여 조사목적을 달성할 수 없는 경우를 제외하고는 조사원이 1회 출석으로 조사를 종결하여야 한다고 정한다.

현장조사에는 제11조 제3항이 있다. 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다. 조사의 범위도 제23조 제1항이 사전에 발송된 사항으로 묶어 두었다.

사전통지 조문과 거부권 조문을 섞으면 무엇이 틀어지는가

세 가지가 동시에 틀어진다. 첫째, 제17조 제1항 단서가 ‘통지 면제’로 읽힌다. 단서의 효과는 면제가 아니라 조사개시와 동시의 출석요구서등 제시 또는 조사목적 등의 구두통지다. 둘째, 제17조 위반이 곧 거부권으로 읽힌다. 거부권을 정한 것은 제20조 제1항이고 그 범위는 자발적 협조 조사다. 셋째, 제17조 위반이 처분의 당연무효로 읽힌다. 제17조는 처분의 효력을 정하지 않는다.

제3조 제1항의 적용범위와 제5조 단서의 근거 예외를 같은 예외로 묶으면 두 규정의 기능을 혼동하게 된다. 제3조 제1항은 특별규정이 있는 다른 법률이 우선한다는 적용범위 규정이고, 제5조 단서는 행정조사에 법령등의 근거가 있어야 한다는 요건의 예외다. 대법원 2016두41811 판결이 개별 법령에 행정조사가 규정된 경우에도 제5조 단서에 따른 자발적 협조 조사가 가능하다고 본 것은 이 구별 위에서 나온 판단이다.

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