행정조사 7일 전 통지를 못 받았다면, 조사를 거부할 수 있을까

입력 2026.09.16. 오전 10:08

짧은 답: 아니다. 사전통지를 정한 조문과 거부권을 정한 조문은 서로 다르다.

행정조사기본법 제17조는 “조사개시 7일 전까지 서면으로 통지하여야 한다”고 정하면서, 세 가지 경우에는 조사 개시와 동시에 서류를 제시하거나 목적 등을 구두로 통지할 수 있게 한다. 반면 “거부할 수 있다”고 적힌 조문은 제20조이고, 그 대상은 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사뿐이다. 통지가 늦었다는 사실만으로 모든 조사에 거부권이 생기는 구조가 아니다.

아래에서 조문 문언 그대로 확인한다.

1. 제17조 제1항 본문 — “조사개시 7일 전까지 서면으로”

행정조사기본법 제17조(조사의 사전통지) 제1항 본문은 이렇게 되어 있다.

행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 “출석요구서등”이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다.

세 가지를 짚어 둔다.

• ‘출석요구서등’은 네 가지 서류를 묶은 약칭이다. 출석요구서(제9조), 보고요구서ㆍ자료제출요구서(제10조), 현장출입조사서(제11조)가 모두 들어간다. 현장에 나오는 조사만의 이야기가 아니다.
• ‘7일’은 조사개시 7일 전이다. 조문에 영업일ㆍ근무일이라는 말은 없다.
• 어미는 하여야 한다, 즉 의무다. 행정기관이 재량으로 고르는 사항이 아니다.

제17조에는 제2항이 하나 더 있다.

② 행정기관의 장이 출석요구서등을 조사대상자에게 발송하는 경우 출석요구서등의 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다.

통지 조문 안에, 조사받는 쪽을 위한 의무가 하나 더 들어 있는 셈이다.

2. 세 예외 — 통지가 없어지는 게 아니라 ‘시점과 형식’이 바뀐다

제17조 제1항 단서가 정한 예외는 세 갈래다.

1. 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우
2. 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우
3. 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우

여기서 구별할 대목이 예외의 ‘효과’다. 단서의 문언은 통지 면제가 아니다.

다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다.

즉 예외에 걸리면 ① 조사 개시와 동시에 출석요구서등을 제시하거나 ② 조사의 목적 등을 구두로 통지한다. 제시 또는 구두 통지이지, “동시에 서면으로 통지한다”가 아니다. 7일이라는 시점과 서면이라는 형식이 바뀔 뿐, 알리는 절차 자체가 사라지는 것으로는 적혀 있지 않다.

3. 거부권을 정한 조문은 제20조다

“통지를 안 했으니 조사를 안 받겠다”는 말의 전제는 ‘통지 위반 = 거부권’이다. 그런데 제17조 어디에도 거부권은 없다. 거부를 정한 것은 제20조 제1항이다.

행정기관의 장이 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 행정조사를 실시하고자 하는 경우 조사대상자는 문서ㆍ전화ㆍ구두 등의 방법으로 당해 행정조사를 거부할 수 있다.

조건이 조문 안에 박혀 있다. 제5조 단서에 따라 자발적인 협조를 얻어 실시하는 조사일 것. 제5조는 이렇게 되어 있다.

제5조(행정조사의 근거) 행정기관은 법령등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있다. 다만, 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 그러하지 아니하다.

이어지는 제20조 제2항도 함께 읽을 대목이다. 자발적 협조 조사에서 조사에 응할 것인지 응답하지 않으면, 법령등에 특별한 규정이 없는 한 거부한 것으로 본다. 제3항은 그렇게 거부한 사람의 인적 사항 등 기초자료를 특정 개인을 식별할 수 없는 형태의 통계 작성에 한하여 이용할 수 있다고 정한다.

정리하면 이렇다.

• 자발적 협조로 실시하는 조사 → 제20조 제1항의 명시적 거부권이 있다.
• 그 밖의 조사 → 거부가 되는지, 거부하면 무엇이 따르는지는 그 조사의 근거인 개별 법률과 실제 요구서에 달렸다. 제17조 위반만을 근거로 일반적ㆍ무조건적 거부권이 생긴다고 말할 수 없다.

4. “통지 없이 한 조사니까 처분도 무효” — 제17조는 그렇게 적혀 있지 않다

제17조는 사전통지 의무와 그 예외를 정한다. 그 뒤에 나오는 처분이 유효한지 무효인지는 이 조문이 정하는 사항이 아니다. 조문의 말은 사전통지, 출석요구서등, 제시, 구두로 통지, 필요한 조치이지 무효가 아니다.

절차 위반과 처분의 효력을 한 줄로 잇는 설명을 보면, 근거가 어느 법의 어느 조문인지부터 확인하는 편이 정확하다. 행정조사 절차의 문제와, 침해적 처분을 할 때의 사전통지ㆍ의견제출 문제(행정절차법 영역)는 판단하는 법률이 다르다.

5. 제17조를 어기면 얼마를 물게 되나 — 이 법에는 그 규정이 없다

행정조사기본법 제17조에는 벌칙ㆍ과태료ㆍ법정형이 없다. 징역도, 벌금도, 정액 범칙금도 이 조문에 붙어 있지 않다. 제17조 위반에 대한 이 법의 일률적 제재 조항 자체가 없다.

대신 이 법이 정한 것은 ‘어디에 적어 두어야 하는가’다. 제9조ㆍ제10조ㆍ제11조는 요구서에 다음 항목을 기재하도록 한다.

그래서 실제 제재가 있는지, 얼마인지는 그 조사의 근거인 개별 법률과 손에 들고 있는 요구서의 근거 조항에서 확인하는 것이 조문이 설계한 방식이다. 이 글의 확인 범위에서는 행정조사기본법이 그 숫자를 정하고 있지 않다.

참고로 제11조 제3항은 현장조사를 하는 조사원이 권한을 나타내는 증표를 지니고 내보여야 한다고 정한다. 제11조 제2항은 현장조사를 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 할 수 없다고 하면서, ① 조사대상자(대리인 및 관리책임이 있는 자를 포함한다)가 동의한 경우, ② 사무실 또는 사업장 등의 업무시간에 실시하는 경우, ③ 낮 시간에 해서는 조사목적 달성이 불가능하거나 증거인멸로 위반 여부를 확인할 수 없는 경우를 단서로 둔다.

6. 거부 말고 조문이 열어 둔 것들

제17조에 거부권이 없다고 해서 조사대상자가 아무것도 할 수 없는 것은 아니다. 이 법은 거부와는 다른 통로를 여러 조문에 나눠 두었다.

• 의견제출 (제21조) — 조사대상자는 제17조에 따른 사전통지의 내용에 대하여 행정기관의 장에게 의견을 제출할 수 있다. 행정기관의 장은 그 의견에 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우 이를 행정조사에 반영하여야 한다.
• 연기신청 (제18조) — 출석요구서등을 통지받은 자가 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 조사를 받을 수 없을 때에는 연기를 요청할 수 있다. 연기하려는 기간과 사유를 담은 연기신청서를 제출하고, 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 7일 이내에 연기 여부를 결정해 통지하여야 한다.
• 출석일시 변경신청 (제9조 제2항) — 지정된 출석일시에 출석하면 업무 또는 생활에 지장이 있는 때에는 변경을 신청할 수 있고, 행정기관의 장은 조사목적을 달성할 수 있는 범위 안에서 변경할 수 있다.
• 1회 출석 원칙 (제9조 제3항) — 출석한 조사대상자가 출석요구서에 기재된 내용을 이행하지 아니하여 조사목적을 달성할 수 없는 경우를 제외하고는, 조사원은 1회 출석으로 조사를 종결하여야 한다.
• 전문가 입회 (제23조 제2항) — 법률ㆍ회계 등에 전문지식이 있는 관계 전문가로 하여금 조사 과정에 입회하게 하거나 의견을 진술하게 할 수 있다.
• 녹음ㆍ녹화 (제23조 제3항ㆍ제4항) — 조사대상자와 조사원은 조사과정을 방해하지 아니하는 범위 안에서 녹음ㆍ녹화할 수 있고, 범위 등은 상호 협의하여 정한다. 녹음ㆍ녹화를 하는 경우 사전에 해당 행정기관의 장에게 통지하여야 한다.
• 조사 범위의 제한 (제23조 제1항) — 조사원은 제9조부터 제11조까지에 따라 사전에 발송된 사항에 한하여 조사한다. 사전통지한 사항과 관련된 추가 조사가 필요하면 추가조사의 필요성과 조사내용 등을 서면이나 구두로 통보한 후 실시할 수 있다.
• 결과 통지 (제24조) — 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는, 행정조사의 결과를 확정한 날부터 7일 이내에 조사대상자에게 통지하여야 한다.

7. ‘7일’은 세 군데에 나온다

같은 숫자라 섞이기 쉽다. 세는 시작점이 다르다.

8. 이 법이 적용되지 않는 조사도 있다

“현장조사가 나왔는데 7일 전 통지를 못 받았다”는 상황에서 먼저 볼 것은, 그 조사에 이 법이 적용되는지다.

제3조 제1항은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 이 법으로 정하는 바에 따른다고 한다. 개별 법률에 따로 정한 절차가 있으면 그쪽이 앞선다.

제3조 제2항은 아예 이 법을 적용하지 않는 사항을 열거한다. 국가안전보장ㆍ통일 및 외교에 관한 사항, 국방 및 안전에 관한 사항 중 일부, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조제3항의 정보에 관한 사항, 「근로기준법」 제101조에 따른 근로감독관의 직무에 관한 사항, 조세ㆍ형사ㆍ행형 및 보안처분에 관한 사항, 금융감독기관의 감독ㆍ검사ㆍ조사 및 감리에 관한 사항, 그리고 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 등 여덟 개 법률에 따른 공정거래위원회의 법률위반행위 조사에 관한 사항이다.

다만 제3조 제3항은, 이렇게 적용이 제외되는 사항에 대하여도 제4조(행정조사의 기본원칙), 제5조(행정조사의 근거), 제28조(정보통신수단을 통한 행정조사)는 적용한다고 정한다.

제4조의 기본원칙은 읽어 둘 값어치가 있다. 행정조사는 조사목적 달성에 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하고 조사권을 남용하여서는 아니 되며, 유사ㆍ동일 사안은 공동조사 등으로 중복되지 않게 하여야 하고, 처벌보다는 법령등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다. 다른 법률에 따르지 아니하고는 조사대상자나 조사 내용을 공표하거나 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니 되고, 조사로 알게 된 정보를 원래의 조사목적 외 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다.

9. 관련 대법원 판결 — 2016두41811

대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결(사건명: 시정명령처분취소등)은 자발적 협조 조사를 다룬다. 결정이 아니라 판결이고, 주문은 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다는 것이다.

판시사항은 두 갈래다.

[1] 개별 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우, 행정기관이 행정조사기본법 제5조 단서에서 정한 ‘조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사’를 실시할 수 있는지 여부(적극)

[2] 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법에서 정한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않은 경우, 처분의 적법 여부(원칙적 소극) / 사전통지나 의견제출 기회 제공의 예외 사유인 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지 판단하는 기준 및 이때 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여야 하는지 여부(소극)

읽을 때 주의할 점이 두 가지다.

첫째, [1]은 “개별 법령에 행정조사 근거가 있으면 자발적 협조 조사는 못 한다”는 말이 아니다. 반대다. 개별 법령이 행정조사를 규정하고 있는 경우에도 제5조 단서의 자발적 협조 조사를 실시할 수 있다는 쪽이다.

둘째, [2]는 행정절차법상 ‘처분’의 사전통지ㆍ의견제출에 관한 판시다. 행정조사기본법 제17조의 조사 사전통지와 같은 조문을 다룬 부분이 아니다. 이 판결을 “사전통지가 없으면 처분이 자동으로 무효”라는 판례로 옮기는 설명은 판시 내용과 다르다.

10. 통념과 조문 문언을 나란히 놓으면

자주 묻는 것

행정조사를 7일 전에 알리지 않으면 거부할 수 있나요?

사전통지가 늦었다는 사실만으로 거부권이 생긴다고 조문에 적혀 있지는 않다. 거부를 정한 것은 제20조 제1항이고, 그 대상은 제5조 단서에 따라 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사다. 그 밖의 조사에서 거부가 가능한지, 거부하면 무엇이 따르는지는 그 조사의 근거인 개별 법률과 실제로 받은 요구서에 적힌 근거 조항에서 확인할 문제다. 한편 제17조 제1항의 7일 전 서면통지는 하여야 한다로 적힌 행정기관의 의무이고, 제21조는 사전통지 내용에 대한 의견제출을, 제18조는 연기요청을 별도로 열어 두고 있다.

행정조사는 사전 통지 없이 바로 나올 수도 있나요?

제17조 제1항 단서가 세 경우를 정해 두었다. ① 미리 통지하면 증거인멸 등으로 조사목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우, ② 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계 작성을 위한 조사, ③ 제5조 단서에 따른 자발적 협조 조사다. 다만 이때도 문언은 통지를 없애지 않는다. 조사 개시와 동시에 출석요구서등을 제시하거나, 조사의 목적 등을 구두로 통지할 수 있다고 되어 있다. 현장조사라면 조사원이 권한을 나타내는 증표를 지니고 내보여야 한다는 제11조 제3항도 함께 적용된다. 그리고 조세ㆍ형사에 관한 사항 등 제3조 제2항에 열거된 분야는 이 법 자체가 적용되지 않으므로, 그런 조사에는 제17조의 7일이 그대로 대응하지 않는다.

자발적으로 협조하는 행정조사도 거절할 수 있나요?

제20조 제1항은 자발적 협조 조사에 대하여 조사대상자가 문서ㆍ전화ㆍ구두 등의 방법으로 거부할 수 있다고 정한다. 제2항은 조사에 응할 것인지 응답하지 않으면 법령등에 특별한 규정이 없는 한 거부한 것으로 본다고 한다. 제3항은 거부한 사람의 인적 사항 등 기초자료를 특정 개인을 식별할 수 없는 형태로 통계를 작성하는 경우에 한하여 이용할 수 있게 한다. 다만 어떤 조사가 자발적 협조 조사인지는 그 조사의 근거에서 갈린다 — 개별 법령에 조사 근거가 있는 경우에도 자발적 협조 방식의 조사가 가능하다는 것이 대법원 2016두41811 판결의 판시 [1]이므로, 근거 법령이 있다는 사실만으로 자발적 협조 조사가 아니라고 단정하기는 어렵다.

제17조는 지금 시행 중인가요?

2026년 9월 기준 행정조사기본법의 법령 표시는 **[시행 2024. 1. 18.] [법률 제19213호, 2023. 1. 17., 타법개정]**이고, 제17조는 이 시점에 시행 중이다. 다만 상단 공포번호를 제17조의 개정 이력으로 읽으면 어긋난다. 제17조의 현행 문언을 만든 것은 **법률 제8482호(2007. 5. 17. 제정, 2007. 8. 18. 시행)**이고, 그 뒤 제17조는 고쳐지지 않았다. 법률 제19213호는 제3조제2항제2호나목을, 2026. 12. 8. 시행 예정인 법률 제21534호는 제3조제2항제4호의 명칭(근로감독관 → 노동감독관)을 고친다. 제정 부칙 제2항의 적용례도 제17조와 무관하다 — 이 법 시행 당시 다른 법령등에 따라 행정조사계획이 수립된 경우 그 계획에 따른 행정조사에 관하여 제6조부터 제8조까지, 제14조 및 제15조를 적용하지 아니한다는 내용이다.

한 문장으로

제17조는 언제ㆍ어떤 형식으로 알릴 것인가를 정하고, 제20조는 어떤 조사를 거부할 수 있는가를 정한다. 두 조문을 하나로 붙여 읽는 순간 “통지가 없으면 안 받아도 된다”는 결론이 나오는데, 문언은 그렇게 적혀 있지 않다.

참고 법령

행정조사기본법 [시행 2024. 1. 18.] [법률 제19213호, 2023. 1. 17., 타법개정]

• 제2조(정의) 제1호~제4호
• 제3조(적용범위) 제1항~제3항
• 제4조(행정조사의 기본원칙) 제1항~제6항
• 제5조(행정조사의 근거) 본문ㆍ단서
• 제9조(출석ㆍ진술 요구) 제1항 제1호~제6호, 제2항, 제3항
• 제10조(보고요구와 자료제출의 요구) 제1항 제1호~제5호, 제2항 제1호~제6호
• 제11조(현장조사) 제1항 제1호~제7호, 제2항 제1호~제3호, 제3항
• 제16조(개별조사계획의 수립) 제1항ㆍ제2항
• 제17조(조사의 사전통지) 제1항 본문ㆍ단서 제1호~제3호, 제2항
• 제18조(조사의 연기신청) 제1항~제3항
• 제20조(자발적인 협조에 따라 실시하는 행정조사) 제1항~제3항
• 제21조(의견제출) 제1항ㆍ제2항
• 제23조(조사권 행사의 제한) 제1항~제4항
• 제24조(조사결과의 통지)
• 부칙 <법률 제8482호, 2007. 5. 17.> 제1항(시행일), 제2항(종전의 행정조사계획에 관한 적용례)

함께 인용된 법령

• 통계법 제3조제2호 (지정통계)
• 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제4조제3항
• 근로기준법 제101조 (근로감독관)
• 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 표시ㆍ광고의 공정화에 관한 법률, 하도급거래 공정화에 관한 법률, 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률, 방문판매 등에 관한 법률, 전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률, 약관의 규제에 관한 법률, 할부거래에 관한 법률 (행정조사기본법 제3조제2항제7호)
• 행정절차법 (처분의 사전통지ㆍ의견제출 — 대법원 2016두41811 판시 [2]의 판단 근거)

판례

• 대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 (시정명령처분취소등)

관련 법령: 행정조사기본법 제2조 · 행정조사기본법 제3조 · 행정조사기본법 제5조 · 행정조사기본법 제9조 · 행정조사기본법 제10조 · 행정조사기본법 제11조 · 행정조사기본법 제17조 · 행정조사기본법 제18조 · 행정조사기본법 제20조 · 행정조사기본법 제21조 · 행정조사기본법 제23조

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