수사·행정

국가배상 청구, 조문 경로로 따라가기 — 요건(제2조)·기간(제8조→민법 제766조)·배상심의회(제9조)·공무원 개인 책임

입력 2026.08.25.

공무원의 사건 처리를 둘러싼 논란이 보도되면서 국가의 배상책임 문제가 함께 거론됐다. 여기서는 특정 사안의 배상 가능 여부를 따지지 않고, 국가배상이라는 제도가 법률 조문에서 어떻게 짜여 있는지만 따라간다.

한눈에 보는 결론

• 요건은 국가배상법 제2조 제1항 본문에 다섯 조각으로 적혀 있다. ① 공무원(공무를 위탁받은 사인 포함) ② 직무를 집행하면서 ③ 고의 또는 과실 ④ 법령 위반 ⑤ 타인에게 손해.
• 널리 알려진 “3년·10년”은 국가배상법에 적혀 있지 않다. 국가배상법에는 청구 기간 조문이 없고, 제8조가 “이 법에 규정된 사항 외에는 민법에 따른다”고 넘긴 결과 민법 제766조가 적용된다.
• 배상심의회는 필수 전치가 아니다. 제9조는 손해배상의 소송을 “배상심의회에 배상신청을 하지 아니하고도 제기할 수 있다”고 직접 정한다.
• 공무원 개인에게 물을 수 있는 범위는 국가에 묻는 범위보다 좁다. 국가는 고의 또는 과실로 책임을 지지만, 공무원 개인은 판례상 고의 또는 중과실일 때만 책임을 진다(대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다13307 판결).
• 배상 항목은 법률에 열거돼 있다. 제3조에 유족배상·장례비·요양비·휴업배상·장해배상·위자료가 나온다. 금액이 아니라 계산의 뼈대다.

1. 요건 — 국가배상법 제2조 제1항

제2조(배상책임) ① 국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인(이하 “공무원”이라 한다)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입히거나, 「자동차손해배상 보장법」에 따라 손해배상의 책임이 있을 때에는 이 법에 따라 그 손해를 배상하여야 한다. 다만, 군인ㆍ군무원ㆍ경찰공무원 또는 예비군대원이 전투ㆍ훈련 등 직무 집행과 관련하여 전사(戰死)ㆍ순직(殉職)하거나 공상(公傷)을 입은 경우에 본인이나 그 유족이 다른 법령에 따라 재해보상금ㆍ유족연금ㆍ상이연금 등의 보상을 지급받을 수 있을 때에는 이 법 및 「민법」에 따른 손해배상을 청구할 수 없다.

본문을 요건별로 끊어 보면 이렇다.

조문 문언에 없는 요건을 더 붙일 이유는 없다. 다섯 조각이 전부다.

잘 알려지지 않은 두 대목

첫째, ‘공무원’의 범위가 신분상 공무원보다 넓다. 제2조 제1항은 괄호에서 “공무원 또는 공무를 위탁받은 사인”을 묶어 이하 “공무원”이라 부른다고 정의한다. 즉 공무를 위탁받아 처리한 민간인의 행위도 조문상 같은 틀로 들어온다.

둘째, 제1항 단서는 일반 국민에게 적용되는 조항이 아니다. 단서가 손해배상 청구를 배제하는 대상은 군인·군무원·경찰공무원 또는 예비군대원이 전투·훈련 등 직무 집행과 관련해 전사·순직하거나 공상을 입은 경우의 본인이나 그 유족이고, 그마저도 다른 법령에 따라 재해보상금·유족연금·상이연금 등을 지급받을 수 있을 때다. 공무원의 잘못으로 피해를 입은 일반 국민의 청구와는 층이 다른 조항이므로 섞어 읽지 않는 것이 좋다.

2. 무엇을 기준으로 배상하나 — 제3조(배상기준)

“얼마를 받나요”에 금액으로 답할 수는 없다. 하지만 무엇을 기준으로 계산하는지는 법률에 적혀 있다. 이 조문은 의외로 덜 알려져 있다.

제3조(배상기준) ① 제2조제1항을 적용할 때 타인을 사망하게 한 경우(타인의 신체에 해를 입혀 그로 인하여 사망하게 한 경우를 포함한다) 피해자의 상속인(이하 “유족”)에게 다음 각 호의 기준에 따라 배상한다. 　1. 사망 당시(신체에 해를 입고 그로 인하여 사망한 경우에는 신체에 해를 입은 당시)의 월급액이나 월실수입액(月實收入額) 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액의 유족배상(遺族賠償) 　2. 대통령령으로 정하는 장례비

② 제2조제1항을 적용할 때 타인의 신체에 해를 입힌 경우에는 피해자에게 다음 각 호의 기준에 따라 배상한다. 　1. 필요한 요양을 하거나 이를 대신할 요양비 　2. 제1호의 요양으로 월급액이나 월실수입액 또는 평균임금의 수입에 손실이 있는 경우 요양기간 중 그 손실액의 휴업배상(休業賠償) 　3. 피해자가 완치 후 신체에 장해(障害)가 있는 경우 그 장해로 인한 노동력 상실 정도에 따라 피해를 입은 당시의 월급액이나 월실수입액 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액의 장해배상(障害賠償)

⑤ 사망하거나 신체의 해를 입은 피해자의 직계존속·직계비속 및 배우자, 신체의 해나 그 밖의 해를 입은 피해자에게는 대통령령으로 정하는 기준 내에서 피해자의 사회적 지위, 과실(過失)의 정도, 생계 상태, 손해배상액 등을 고려하여 그 정신적 고통에 대한 위자료를 배상하여야 한다.

정리하면 생명·신체 침해에 관해 법률이 이름을 붙여 둔 배상 항목은 여섯 가지다. 제3조는 이 밖에도 제3항에서 물건의 멸실·훼손에 따른 교환가액·수리비와 수리기간 중 휴업배상을, 제4항에서 생명·신체 침해와 물건 멸실·훼손 외의 손해를 상당인과관계가 있는 범위에서 배상하도록 정한다.

제5항에서 눈여겨볼 대목은 위자료를 배상받는 사람의 범위다. 피해자 본인만이 아니라 사망하거나 신체의 해를 입은 피해자의 직계존속·직계비속 및 배우자가 조문에 명시돼 있다.

개별 사안에서 얼마가 되는지는 조문이 답하지 않는다. 여기서 확인할 수 있는 것은 항목의 이름과 계산의 축까지다.

3. “3년·10년”은 국가배상법에 없다 — 제8조가 넘긴 곳

국가배상 청구 기간을 찾아 국가배상법을 아무리 훑어도 “3년”이나 “10년”이라는 숫자는 나오지 않는다. 숫자 자체는 널리 알려져 있는데, 그 숫자가 어느 법률에 적혀 있는지는 덜 알려져 있다. 경로는 두 칸이다.

1칸 — 국가배상법이 민법으로 넘긴다.

제8조(다른 법률과의 관계) 국가나 지방자치단체의 손해배상 책임에 관하여는 이 법에 규정된 사항 외에는 「민법」에 따른다. 다만, 「민법」 외의 법률에 다른 규정이 있을 때에는 그 규정에 따른다. [전문개정 2008. 3. 14.]

국가배상법에 기간 조문이 없으므로 “이 법에 규정된 사항 외”에 해당하고, 그래서 민법으로 넘어간다.

2칸 — 민법이 기간을 정한다.

민법 제766조(손해배상청구권의 소멸시효) ① 불법행위로 인한 손해배상의 청구권은 피해자나 그 법정대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다. ② 불법행위를 한 날로부터 10년을 경과한 때에도 전항과 같다. ③ 미성년자가 성폭력, 성추행, 성희롱, 그 밖의 성적(性的) 침해를 당한 경우에 이로 인한 손해배상청구권의 소멸시효는 그가 성년이 될 때까지는 진행되지 아니한다. [신설 2020. 10. 20.]

두 기간은 성격이 다르다. 조문 문언 그대로 갈라 두면 이렇다.

제1항은 피해자가 알았는지에 따라 움직이고, 제2항은 안 것과 무관하게 행위 시점부터 흐른다. 제3항은 2020년 10월 20일 신설된 특칙으로, 미성년자가 성적 침해를 당한 경우 소멸시효가 성년이 될 때까지 진행되지 않는다고 정한다.

한 가지 분명히 해 둘 것. “언제부터 세는가”는 사안마다 판단이 갈리는 영역이다. 이 글에서 확인할 수 있는 것은 숫자가 어느 조문에 적혀 있고 조문이 기산점을 어떤 말로 적어 두었는지까지이며, 개별 사안에서 기간이 지났는지 여부를 계산하는 것은 여기서 다루는 범위가 아니다.

질문에 대한 짧은 답: 국가배상 청구 기간의 근거는 국가배상법 제8조를 거쳐 민법 제766조다.

4. 배상심의회를 반드시 거쳐야 하나 — 제9조가 직접 답하는 것

“국가배상은 배상심의회를 먼저 거쳐야 한다”는 이해가 널리 퍼져 있다. 그런데 조문 문언은 그렇게 읽히지 않는다.

제9조(소송과 배상신청의 관계) 이 법에 따른 손해배상의 소송은 배상심의회(이하 “심의회”라 한다)에 배상신청을 하지 아니하고도 제기할 수 있다.

문장을 조각내 보면 조문이 무엇을 말하는지가 보인다.

즉 이 조문은 배상심의회 신청 없이도 곧바로 소송을 낼 수 있다고 직접 정한다. 배상신청은 선택할 수 있는 경로이지 소송의 선행 요건이 아니다. 그래서 현행 조문 문언상 배상심의회 신청은 필수적 전치절차가 아니다라고 말할 수 있다.

이 조문이 처음부터 이랬던 것은 아니다. 종전에는 배상결정을 거친 후에만 소를 제기할 수 있도록 한 전치주의 조문이었는데, 2000년 12월 29일 법률 제6310호로 조문 제목이 “소송과 배상신청의 관계”로 바뀌면서 지금의 문언으로 전면 교체됐다. 널리 퍼진 이해는 그 이전 조문의 잔상이다. 다만 배상심의회의 설치·구성이나 심의 절차를 정한 조문은 여기서 다루지 않는다.

질문에 대한 짧은 답: 제9조는 배상신청을 하지 않고도 소송을 제기할 수 있다고 직접 정한다.

5. 담당 공무원 개인에게도 책임을 물을 수 있나 — 대법원 2003다13307

여기서 가장 자주 엉키는 것이 책임의 방향이다. 국가배상법 제2조 제2항의 구상은 국가가 공무원에게 하는 것이지, 피해자가 공무원에게 직접 청구하는 것과 같은 이야기가 아니다.

제2조 ② 제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체는 그 공무원에게 **구상(求償)**할 수 있다.

피해자가 공무원 개인에게 직접 청구할 수 있는지는 조문이 아니라 판례가 정리해 둔 영역이다.

헌법 제29조 제1항 본문과 단서 및 국가배상법 제2조를 그 입법취지에 조화되도록 해석하면 공무원이 직무 수행중 불법행위로 타인에게 손해를 입힌 경우에 국가나 지방자치단체가 국가배상책임을 부담하는 외에 공무원 개인도 고의 또는 중과실이 있는 경우에는 불법행위로 인한 손해배상책임을 지지만, 공무원에게 경과실이 있을 뿐인 경우에는 공무원 개인은 불법행위로 인한 손해배상책임을 부담하지 아니하고, 여기서 공무원의 중과실이라 함은 공무원에게 통상 요구되는 정도의 상당한 주의를 하지 않더라도 약간의 주의를 한다면 손쉽게 위법ㆍ유해한 결과를 예견할 수 있는 경우임에도 만연히 이를 간과함과 같은 거의 고의에 가까운 현저한 주의를 결여한 상태를 의미한다. — 대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다13307 판결, 판결요지 [2]

‘중과실’의 정의를 원문으로 붙잡아 두면

“고의·중과실이면 개인도 책임을 진다”는 문장만으로는 중과실의 문턱이 어디쯤인지 알 수 없다. 위 판결요지는 그 문턱을 이렇게 적어 둔다.

• 통상 요구되는 정도의 상당한 주의를 하지 않더라도,
• 약간의 주의만 했다면 위법·유해한 결과를 손쉽게 예견할 수 있었는데도,
• 만연히 간과한, 거의 고의에 가까운 현저한 주의를 결여한 상태.

이 정의에 비추면 중과실은 단순한 부주의보다 훨씬 위쪽에 놓인 개념이다. 그리고 경과실에 그치는 경우 공무원 개인은 손해배상책임을 부담하지 않는다는 것이 같은 판결요지의 문장이다.

세 방향(+ 별개의 한 방향)으로 갈라 보기

앞의 두 줄은 피해자에서 출발하는 방향이고, 세 번째 줄은 국가에서 출발해 공무원을 향하는 방향이다. 같은 “고의·중과실”이라는 표현이 두 줄에 나오지만 청구하는 주체가 다르다. 네 번째 줄은 배상이 아니라 뒤에서 볼 징계다.

질문에 대한 짧은 답: 판례는 고의 또는 중과실이 있는 경우에 한해 공무원 개인의 손해배상책임을 인정하고, 경과실뿐인 경우에는 부정한다.

6. 징계는 배상과 다른 절차다 — 국가공무원법 제78조·제79조

공무원의 잘못이 문제 될 때 배상과 자주 함께 거론되지만, 징계는 피해자가 무엇을 받는 절차가 아니라 공무원에게 내려지는 조치다. 돈이 피해자에게 가는 배상과 층이 다르다.

제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다. 　1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우 　2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때 　3. 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때

④ 제1항의 징계 의결 요구는 5급 이상 공무원 및 고위공무원단에 속하는 일반직공무원은 소속 장관이, 6급 이하의 공무원은 소속 기관의 장 또는 소속 상급기관의 장이 한다.

제79조(징계의 종류) 징계는 **파면ㆍ해임ㆍ강등ㆍ정직ㆍ감봉ㆍ견책(譴責)**으로 구분한다. [전문개정 2008. 3. 28.]

징계의 종류가 법률에 여섯 가지로 열거돼 있다는 점이 제79조의 핵심이다. 각 징계가 신분과 급여에 미치는 구체적 효과는 이 조문에 적혀 있지 않으므로, 여기서는 종류의 열거까지만 확인한다.

자주 나오는 질문 정리

Q. 공무원의 잘못으로 피해를 입으면 국가에 배상을 청구할 수 있나요? 국가배상법 제2조 제1항 본문은 공무원(공무를 위탁받은 사인 포함)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반해 타인에게 손해를 입힌 경우 국가나 지방자치단체가 배상하도록 정한다. 다섯 요건이 조문 문언에 그대로 있다. 다만 특정 사안이 이 요건에 해당하는지는 사실관계 판단의 문제이고, 이 글은 그 판정을 하지 않는다.

Q. 국가배상은 언제까지 청구해야 하나요? 국가배상법에는 기간 조문이 없다. 제8조가 “이 법에 규정된 사항 외에는 민법에 따른다”고 정하고, 민법 제766조가 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년, 불법행위를 한 날로부터 10년을 정한다. 널리 알려진 두 숫자의 출처는 민법 제766조다.

Q. 배상심의회에 먼저 신청해야만 소송을 낼 수 있나요? 제9조 문언은 손해배상의 소송을 배상심의회에 “배상신청을 하지 아니하고도 제기할 수 있다”고 정한다. 신청을 소송의 선행 요건으로 정한 문장은 조문에 없다. 조문 문언상 필수적 전치절차가 아니다.

Q. 담당 공무원 개인에게도 책임을 물을 수 있나요? 대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다13307 판결은 고의 또는 중과실이 있는 경우 공무원 개인도 손해배상책임을 지지만 경과실뿐인 경우에는 부담하지 않는다고 판시했다. 같은 판결이 중과실을 “거의 고의에 가까운 현저한 주의를 결여한 상태”로 정의한다.

Q. 국가가 배상하면 그 공무원은 아무 부담이 없나요? 국가배상법 제2조 제2항은 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체가 그 공무원에게 구상할 수 있다고 정한다. 이것은 피해자의 청구가 아니라 국가가 공무원에게 하는 청구다. 여기에 더해 국가공무원법 제78조·제79조의 징계 절차가 배상과 별개로 존재한다.

Q. 배상액은 어떻게 정해지나요? 국가배상법 제3조가 유족배상·장례비·요양비·휴업배상·장해배상·위자료라는 항목과 각 항목의 계산 축(월급액·월실수입액 또는 평균임금, 장래의 취업가능기간, 노동력 상실 정도 등)을 정한다. 조문에서 확인할 수 있는 것은 항목과 기준까지이고, 구체적 금액은 조문이 답하지 않는다.

이 글이 답하지 않는 것

• 특정 사안에서 배상책임이 인정되는지 여부
• 특정 사안의 배상액
• 특정 사안에서 청구 기간이 지났는지 여부와 기산점의 확정
• 신청서·소장 등 서류의 작성 방법

조문과 판결요지가 어떤 말로 적혀 있는지까지가 이 글의 범위다. 개별 사안의 판단은 사실관계에 따라 갈린다.

참고 법령·판례

「국가배상법」

• 제2조(배상책임) 제1항, 제2항
• 제3조(배상기준) 제1항 제1호·제2호, 제2항 제1호~제3호, 제5항
• 제8조(다른 법률과의 관계)
• 제9조(소송과 배상신청의 관계)

「민법」

• 제766조(손해배상청구권의 소멸시효) 제1항, 제2항, 제3항

「국가공무원법」

• 제78조(징계 사유) 제1항 제1호~제3호, 제4항
• 제79조(징계의 종류)

판례

• 대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다13307 판결 (판결요지 [2] — 공무원 개인의 손해배상책임 범위 및 ‘중과실’의 의미)
• 위 판결요지에 인용된 조항: 「대한민국헌법」 제29조 제1항 본문 및 단서

법령 원문은 국가법령정보센터(law.go.kr)에서 확인할 수 있다. 법령은 개정될 수 있으므로 인용 시점의 현행 조문을 함께 확인하는 것이 좋다.

관련 법령: 국가배상법 제2조 · 국가배상법 제3조 · 국가배상법 제8조 · 민법 제766조 · 국가배상법 제9조 · 국가공무원법 제78조·제79조

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