고용조정 지원, 요건만 맞으면 국가가 반드시 주나 — 고용보험법 제21조의 어미를 문언대로 읽기

입력 2026.09.16. 오전 10:08

요약 및 결론: 고용보험법 제21조는 고용조정이 불가피하게 된 사업주와 그 근로자에 대한 지원의 근거를 두지만, 세 개 항의 어미가 모두 `지원을 할 수 있다`ㆍ`확대할 수 있다`인 재량 규정이다. 조문은 지원의 구체적 기준과 방법을 대통령령에 위임하고 있어, 요건에 해당한다는 사실만으로 지급 청구권이 곧바로 생기는 구조가 아니다. 제21조 자체에는 벌칙 조항이 없고, 부정한 방법으로 받은 경우의 반환ㆍ지급제한은 같은 법 제35조, 형사처벌은 제116조가 따로 정한다.

고용보험법 제21조는 2025년 11월 11일 공포된 법률 제21133호로 제1항과 제3항이 개정되어 2026년 5월 12일부터 시행 중이다. 개정으로 제1항 후단의 근로자 지원 기준이 `임금`에서 `금품`으로 바뀌고 괄호 안의 임금 정의가 삭제되어, 지원 판단의 기준이 되는 말 자체가 달라졌다. 한편 이 법 현행본 상단에 표시되는 법률 제21372호는 제70조제1항만 고친 개정이어서, 제21조의 근거로 인용하면 개정 내용이 뒤바뀐다.

제21조는 국가에 지원 의무를 지우는 조문인가

고용보험법 제21조는 고용노동부장관에게 지원 의무를 지우는 조문이 아니다. 제1항 전단ㆍ제1항 후단ㆍ제2항ㆍ제3항 네 자리의 어미가 모두 할 수 있다이며, 조문 안에 하여야 한다와 같은 의무 어미나 금지 어미는 한 군데도 없다. 따라서 조문을 문언대로 읽으면 지원 여부와 범위에 행정청의 판단 여지가 남는다.

제21조는 항이 3개이고, 삭제된 채 번호만 남은 항은 없다. 호는 제3항에만 제1호ㆍ제2호 두 개가 있고 제1항과 제2항에는 호가 없으며, 목은 조문 전체에 없다. 어미가 같은 대신 자리마다 바뀌는 것은 지원을 받는 상대와 그 앞에 붙는 요건이다.

이 표의 셋째 열은 형벌이 아니라 조문이 정한 효과다. 제21조에는 징역ㆍ벌금ㆍ과태료가 하나도 규정되어 있지 않기 때문이다.

사업주 지원과 근로자 지원은 어떻게 갈리나

제21조제1항은 한 항 안에서 지원 상대를 둘로 나눈다. 전단은 고용조정이 불가피하게 된 사업주에게 지원할 수 있다고 정하고, 후단은 이 경우 사업주가 근로자에게 지급하는 금품이 근로자의 고용안정을 위한 조치로 인하여 대통령령으로 정하는 수준으로 감소할 때에는 그 근로자에게도 지원할 수 있다고 정한다. 즉 근로자에 대한 직접 지원은 사업주 조치와 금품 감소라는 사실관계를 앞에 두고 있다.

여기서 기준이 되는 말은 임금이 아니라 금품이다. 법률 제21133호로 개정되기 전 제1항 후단에는 임금(「근로기준법」 제2조제1항제5호에 따른 임금을 말한다. 이하 같다)이라는 괄호 정의가 있었으나, 현행 문언에서는 삭제되었다. 개정 전 문언을 그대로 인용하면 지원 판단의 기준 개념이 달라진다.

제2항은 다시 사업주를 상대로 한다. 제2항은 제1항의 고용조정으로 이직된 근로자를 고용하는 등 고용이 불안정하게 된 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하는 사업주에 대한 지원 근거이며, 마지막 개정 표기는 2010년 6월 4일이다. 제1항ㆍ제3항이 2025년 11월 11일 개정된 것과 달리 제2항 문언은 그대로 유지되고 있다.

구체적인 지급 요건은 어디에 있나

제21조는 금품 감소의 수준도, 근로자 지원의 세부 요건도 법률에서 직접 정하지 않는다. 법률의 말은 대통령령으로 정하는 수준과 대통령령으로 정하는 바뿐이고, 구체적 기준은 고용보험법 시행령에 있다. 이 글의 확인 범위에서 시행령 제21조의2는 그 수준을 평균임금의 100분의 50에 해당하는 액수 미만(지급되는 금품이 없는 경우를 포함한다)으로 정하고, 시행령 제21조의3은 근로자대표와의 협의, 30일 이상 근로를 제공하지 않도록 하는 조치, 피보험자 수 기준 등을 정한다.

이 구조 때문에 법률 조문만 읽고 지급 여부를 판단할 수 없다. 법률은 지원의 근거와 위임을 두고, 구체적 기준ㆍ수준ㆍ절차는 하위 법령이 채운다. 제21조를 인용하면서 시행령이 정한 수치를 법률이 정한 것처럼 옮겨 적으면 근거 조문이 틀리게 된다.

지원 확대는 전국적 고용악화가 있어야만 가능한가

확대의 문은 하나가 아니다. 제21조제3항은 확대 사유를 두 개의 호로 나누어, 제1호는 사업주 또는 근로자가 「고용정책 기본법」 제32조에 따른 업종에 종사하거나 지역에 있는 경우, 제2호는 고용상황이 전국적으로 현저히 악화되어 특별지원이 필요하게 된 경우로 정한다. 전국적 악화는 두 사유 중 하나일 뿐이며, 지정된 업종이나 지역에 해당한다는 사정만으로도 확대 사유가 된다.

다만 확대는 요건 충족만으로 자동으로 이루어지지 않는다. 문언은 「고용정책 기본법」 제10조에 따른 고용정책심의회의 심의를 거쳐 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 확대할 수 있다이므로, 심의 절차와 대통령령이 정한 기준이 함께 붙는다. 이 글의 확인 범위에서 고용보험법 시행령 제18조제2항은 확대 대상 사업주를 지정 업종 사업주, 관련 수급 사업주, 지정 지역 사업주, 그리고 고용상황이 전국적으로 현저히 악화되어 특별지원이 필요하다고 고용정책심의회에서 인정한 사업주로 구분하고, 같은 조 제3항은 지원 요건과 수준을 달리 정할 수 있도록 하고 있다.

언제부터 지금의 문언인가 — 두 개의 공포번호

제21조의 현행 문언을 만든 개정은 법률 제21133호다. 2025년 11월 11일 공포되었고, 부칙은 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.라고만 정한다. 공포 후 6개월이 경과한 날은 2026년 5월 11일이므로 시행일은 2026년 5월 12일이며, 단서ㆍ적용례ㆍ경과조치ㆍ별도 시행일 조문은 없다. 부칙이 제21조만 따로 유예한 것이 아니라, 개정규정이 그날부터 효력을 가진 것이다.

반면 법률 전체의 현행본 상단 표시는 [시행 2026. 8. 20.] [법률 제21372호, 2026. 2. 19., 일부개정]이다. 제21372호는 제70조제1항을 개정했을 뿐 제21조는 고치지 않았다. 조문 단위로 근거를 밝힐 때 상단 공포번호를 그대로 붙이면, 실제로 제21조를 바꾼 개정과 다른 개정을 가리키게 된다.

부정하게 받으면 어떤 제재가 따르나 — 제21조 밖의 조문들

제21조에는 벌칙 문언이 없다. 부정한 지원에 대한 제재는 다른 조문에 나뉘어 있고, 성격도 행정상 제재와 형사처벌로 갈린다. 아래 표의 셋째 열은 행정처분과 형벌이 섞여 있으므로 법정형만 담고 있지 않다.

두 형벌 조항은 모두 징역 또는 벌금을 고르는 선택형이다. 징역만 적으면 조문이 정한 처벌 범위를 좁혀 전달하는 것이 된다.

실제 처벌ㆍ제재 수위는 어느 정도인가

이 글의 확인 범위에서 고용보험법 제116조 위반의 선고 형량 분포를 담은 공식 통계나 이 죄에 관한 별도의 양형기준 수치는 공표 자료 없음이다. 따라서 제116조제1항의 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금, 제2항제2호의 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금은 법률이 정한 상한이며, 실제 선고가 그 상한 부근에서 이루어진다는 의미가 아니다.

행정상 제재 역시 조문이 상한과 방식을 정할 뿐이다. 제35조제1항의 지급 제한은 1년의 범위라는 기간 상한을 두고 있고, 반환 범위와 추가 징수 기준은 부정한 방법으로 지원받은 금액을 기준으로 삼는다는 것이 대법원 2025. 5. 15. 선고 2024두48893 판결의 판시 취지다.

관련 대법원 판결 두 건은 무엇을 정한 것인가

대법원 2018. 6. 28. 선고 2018도2429 판결은 구 고용보험법 제21조 제1항 및 같은 법 시행령 제19조에 근거를 둔 지원금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 사람에게도 구 고용보험법 제116조 제2항을 적용해 처벌할 수 있는지를 소극으로 보았고, 주문은 상고기각이다. 이 판결이 해석한 것은 개정 전 구법 조문이므로, 이를 근거로 현행법에서도 부정수급이 처벌되지 않는다고 일반화할 수 없다.

대법원 2025. 5. 15. 선고 2024두48893 판결은 고용보험법 제35조 제1항ㆍ제2항에 따라 반환을 명하고 추가 징수할 수 있는 금액의 범위가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액이라는 점, 구 고용보험법 시행령 제19조 제1항 제3호의 1개월 이상 휴직을 부여하는 경우의 해석, 그리고 계획된 휴직을 실제로 시행하지 못했음에도 모두 시행한 것처럼 기재해 지급을 신청ㆍ수령한 경우 부정하게 지급받은 금액의 범위를 다루었다. 주문은 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다는 것이다. 이 판결이 판단한 것은 구 시행령 요건이므로, 2026년 현재의 근로자 직접 지원 요건과 같은 것으로 옮겨 읽어서는 안 된다.

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