고용조정 지원은 자동으로 생기지 않는다: 고용보험법 제21조의 네 번의 “할 수 있다”
휴업이나 휴직으로 지급받는 금품이 줄어든 경우, 근로자도 지원 대상이 될 수 있는지 궁금할 수 있습니다. 또 고용유지 조치를 하면 사업주와 근로자에게 지원이 반드시 나오는지, 고용상황이 악화되어야만 지원 확대가 가능한지도 함께 묻게 됩니다.
고용보험법 제21조를 문언대로 읽으면 핵심은 세 가지입니다. 첫째, 조문은 사업주 지원과 근로자 지원을 구분합니다. 둘째, 세 항 모두 지원을 해야 한다고 정하지 않고 “할 수 있다”라고 정합니다. 셋째, 지원 확대 사유는 전국적 고용상황 악화 하나만이 아닙니다.
먼저 답하면
휴업으로 지급받는 금품이 줄어든 근로자에 대한 지원 근거는 고용보험법 제21조제1항 후단에 있습니다. 다만 법률은 금품 감소의 구체적 수준과 지원의 세부 요건을 직접 정하지 않고 대통령령에 맡깁니다. 따라서 금품이 줄었다는 사정만으로 지원이 당연히 발생한다고 단정할 수는 없습니다.
사업주가 고용유지 조치를 했다고 해서 지원이 반드시 나오는 것도 아닙니다. 제21조제1항 전단, 같은 항 후단, 제2항, 제3항은 모두 “할 수 있다”라는 재량 문언을 사용합니다. 대통령령상 기준 등도 함께 살펴야 하는 구조입니다.
지원 확대 역시 전국적 고용상황이 현저히 악화된 경우에만 가능한 것이 아닙니다. 제21조제3항은 지정 업종 또는 지역에 관한 사유와 전국적 고용상황 악화 사유를 각각 둡니다. 그리고 확대에는 고용정책심의회의 심의와 대통령령상 기준이 필요합니다.
제21조는 3개 항으로, 지원 상대를 나누어 정한다
고용보험법 제21조의 제목은 “고용조정의 지원”입니다. 현행 조문에는 ①부터 ③까지 세 항이 있으며, 삭제된 항은 없습니다. 호는 제3항에만 제1호와 제2호가 있고, 목은 없습니다.
제1항 전단은 경기 변동이나 산업구조 변화 등에 따라 사업 규모 축소, 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피해진 사업주가 일정한 조치를 하는 경우를 다룹니다. 휴업·휴직 등 근로를 제공하지 않게 하는 조치, 직업전환에 필요한 직업능력개발 훈련, 인력 재배치 등이 조문에 예시되어 있습니다. 이때 고용노동부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있습니다.
같은 제1항 후단은 지원 상대를 근로자로 바꿉니다. 사업주가 지급하는 금품이 고용안정을 위한 조치로 인해 대통령령으로 정하는 수준으로 감소할 때, 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 근로자에게도 필요한 지원을 할 수 있다고 규정합니다. 현행 문언은 “임금”이 아니라 “금품”을 사용합니다.
제2항은 제1항의 고용조정으로 이직된 근로자를 고용하는 경우 등을 포함해, 고용이 불안정해진 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하는 사업주에 대한 지원 근거를 둡니다. 이 항도 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 지원을 할 수 있다고 합니다.
정리하면 제21조는 하나의 지원 대상을 정한 조문이 아닙니다. 고용조정이 불가피해진 사업주, 금품 감소 요건이 문제되는 근로자, 이직된 근로자를 고용하는 등 조치를 하는 사업주를 각각 구분합니다.
| 조문상 위치 | 지원을 받을 수 있는 상대 | 조문의 결론 | 함께 읽어야 할 요소 |
|---|---|---|---|
| 제1항 전단 | 고용조정이 불가피해진 사업주 | 필요한 지원을 할 수 있다 | 대통령령으로 정하는 바 |
| 제1항 후단 | 지급 금품이 일정 수준으로 감소한 근로자 | 필요한 지원을 할 수 있다 | 감소 수준 및 지원 기준을 대통령령에 위임 |
| 제2항 | 이직된 근로자를 고용하는 등 조치를 하는 사업주 | 필요한 지원을 할 수 있다 | 대통령령으로 정하는 바 |
| 제3항 | 제1항에 따른 사업주 또는 근로자 | 지원을 확대할 수 있다 | 심의 및 대통령령상 기준 |
“할 수 있다”는 네 번, 모두 재량 문언이다
제21조제1항 전단에는 사업주에게 필요한 지원을 “할 수 있다”라고 되어 있습니다. 후단은 근로자에게도 필요한 지원을 “할 수 있다”라고 합니다. 제2항도 사업주에게 필요한 지원을 “할 수 있다”라고 하고, 제3항은 지원을 확대할 수 있다고 정합니다.
이 네 문언은 지원의 대상과 단계가 달라도 공통으로 재량 형식을 취합니다. 따라서 조문만으로 특정 지원의 지급 여부나 지급 범위를 미리 확정할 수는 없습니다. 법률이 위임한 대통령령의 기준, 해당 지원 조치 및 필요한 절차가 함께 문제됩니다.
특히 근로자 직접 지원에서 법률은 금품 감소의 구체적 기준을 숫자로 적지 않았습니다. 고용보험법 시행령 제21조의2는 그 수준을 평균임금의 100분의 50에 해당하는 액수 미만으로 정하고, 지급되는 금품이 없는 경우를 포함합니다. 시행령 제21조의3에는 근로자대표와의 협의, 30일 이상 근로를 제공하지 않게 하는 조치, 피보험자 수 기준 등이 규정되어 있습니다. 이는 법률 제21조가 지원 근거와 위임을 두고, 세부 요건은 시행령에 두는 방식임을 보여 줍니다.
확대 지원의 사유는 두 갈래다
제21조제3항은 제1항에 따른 지원을 할 때, 일정한 경우 사업주 또는 근로자에게 그 지원을 확대할 수 있도록 합니다. 확대의 출발점이 되는 사유는 다음 두 가지입니다.
- 사업주 또는 근로자가 「고용정책 기본법」 제32조에 따른 업종에 종사하거나 지역에 있는 경우
- 고용상황이 전국적으로 현저히 악화되어 특별지원이 필요하게 된 경우
따라서 전국적 고용상황 악화는 두 사유 중 하나입니다. 지정 업종 또는 지역과 관련된 사유도 별도로 규정되어 있습니다. 어느 경우이든 제3항은 고용정책심의회의 심의를 거쳐 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원을 확대할 수 있다고 정합니다. 사유에 해당한다는 점만으로 확대가 자동으로 이루어진다고 읽기는 어렵습니다.
시행령 제18조도 확대할 수 있는 사업주의 범위와 지원 요건·수준을 달리 정할 수 있는 근거를 둡니다. 법률의 확대 사유, 심의 절차, 대통령령상 기준을 분리해 보아야 합니다.
현행 조문을 만든 개정과 법률 상단 표시는 다르다
2026년 9월 16일 기준으로 제21조는 시행 중입니다. 제1항과 제3항의 현행 문언을 만든 개정은 법률 제21133호이며, 2025년 11월 11일 공포되었습니다. 부칙은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다고 정했고, 이 개정규정은 2026년 5월 12일부터 효력을 가졌습니다. 제2항은 2010년 6월 4일 개정 문언이 유지되고 있습니다.
한편 법률 전체 현행본의 상단에는 법률 제21372호가 표시될 수 있습니다. 그러나 이 개정은 제70조제1항을 고친 것으로, 제21조의 문언을 고친 개정과는 다릅니다. 법률 전체의 최신 상단 공포번호와 특정 조문의 마지막 개정 공포번호는 일치하지 않을 수 있다는 점을 구분할 필요가 있습니다.
지원 조문과 부정 지원 관련 규정은 구별해야 한다
제21조 자체에는 부정 지원에 관한 법정형이 없습니다. 부정한 방법으로 지원을 받은 경우의 불지급, 지급 제한, 반환명령은 고용보험법 제35조가 정하고, 형사처벌은 제116조에 별도로 규정되어 있습니다. 현행 제116조는 일정한 경우 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금, 그 밖의 부정수급에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금을 정합니다.
관련 판결을 읽을 때도 적용 시점과 근거 규정을 나누어야 합니다. 대법원 2018. 6. 28. 선고 2018도2429 판결은 구 고용보험법 아래에서 고용유지지원금 부정수급에 구법 제116조제2항을 적용할 수 있는지를 다뤘습니다. 이 판결을 근거로 현행 처벌 규정의 적용 여부까지 일반화할 수는 없습니다.
대법원 2025. 5. 15. 선고 2024두48893 판결은 구 시행령의 1개월 이상 휴직 요건과 반환 범위를 다뤘습니다. 구 시행령의 요건을 현재 제21조제1항 후단의 근로자 직접 지원 요건으로 그대로 옮겨서는 안 됩니다.
핵심 정리
고용보험법 제21조는 고용조정 상황에서 가능한 지원의 틀을 정합니다. 그러나 사업주 지원, 금품 감소 근로자 지원, 이직된 근로자를 고용하는 사업주 지원, 지원 확대는 각각 상대와 요건이 다릅니다. 네 차례의 “할 수 있다”는 지원이나 확대가 자동으로 확정되는 구조가 아니라는 점을 드러냅니다.
근로자 지원은 법률상 금품 감소 요건과 대통령령 위임을 함께 보아야 합니다. 확대 지원은 전국적 고용상황 악화뿐 아니라 지정 업종·지역 사유도 대상으로 하며, 고용정책심의회 심의와 대통령령상 기준을 거칩니다. 제21조를 읽을 때는 지원 대상, 재량 문언, 하위 법령 위임, 확대 사유 두 가지를 함께 구분하는 것이 중요합니다.
참고 법령
- 고용보험법 제21조, 제35조, 제116조
- 고용보험법 시행령 제18조, 제21조의2, 제21조의3, 제56조
- 고용정책 기본법 제10조, 제32조
관련 판례
대법원 2018. 6. 28. 선고 2018도2429 판결은 구 고용보험법 제21조제1항 및 구 시행령 제19조에 근거를 둔 고용유지지원금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 사람에게 구법 제116조제2항을 적용해 처벌할 수 있는지를 다뤘다. 판시사항의 결론은 소극이고 주문은 상고기각이다. 구법 해석이므로 현행 제116조의 처벌 여부로 일반화하지 않는다.
대법원 2025. 5. 15. 선고 2024두48893 판결은 구 시행령 제19조제1항제3호의 1개월 이상 휴직 요건과 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 고용유지지원금의 반환 범위를 다뤘다. 주문은 원심판결 파기 및 서울고등법원 환송이다. 구 시행령의 휴직 요건을 현행 근로자 직접 지원 요건으로 옮겨 읽지 않는다.
