보도 안전시설, 어디까지가 재량이고 어디부터가 의무인가 — 도로법 제54조를 항별로 읽는다
보도에 방호울타리를 세우는 일은 흔히 ‘해 주면 좋은 것’으로 읽힌다. 그런데 「도로법」 제54조는 항마다 어미가 다르다. 제1항은 할 수 있다, 제2항은 하여야 한다이다. 같은 조문 안에서 하나는 재량이고 하나는 의무다.
즉답. 보행자 안전시설 설치는 국토교통부령으로 정하는 보도에서는 의무이고(제54조 제2항), 그 밖의 보도에서는 제1항의 재량 영역이다. 이 의무 규정은 2026년 6월 3일부터 시행 중이다. 다만 이 글의 확인 범위에서, 제54조 제2항 위반을 직접 대상으로 삼은 벌칙ㆍ과태료 조문은 도로법에 없다.
한눈에
- 제1항: 도로관리청은 필요하다고 인정되면 보도를 설치하고 관리할 수 있다 — 재량.
- 제2항: 국토교통부령으로 정하는 보도에는 방호울타리 등 보행자 안전시설을 설치하여야 한다 — 의무. 단서가 없다.
- 제3항: 설치 기준ㆍ종류 등은 국토교통부령에 위임.
- 의무의 범위: 모든 보도가 아니다. 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」 제16조 제5항이 정한 네 유형의 구간이다.
- 시행일: 2026. 6. 3. (법률 제21172호, 2025. 12. 2. 공포)
- 벌칙ㆍ과태료: 제54조 제2항 위반을 직접 열거한 조문 없음.
1. 조문의 어미가 갈라지는 지점
「도로법」 제54조는 세 개 항으로 되어 있다. 삭제로 남은 항은 없다.
제54조(보도의 설치 및 관리) ① 도로관리청은 보행자의 안전과 차량의 원활한 통행을 위하여 필요하다고 인정되면 도로에 보도를 설치하고 관리할 수 있다.
② 도로관리청은 차량으로부터 보행자를 보호하기 위하여 국토교통부령으로 정하는 보도에는 방호울타리 등 보행자 안전시설을 설치하여야 한다. <신설 2025. 12. 2.>
③ 제1항에 따른 보도의 설치 기준, 구조 및 제2항에 따른 보행자 안전시설의 설치 기준, 종류 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2025. 12. 2.>
제1항이 다루는 것은 보도 자체를 놓을지 말지이고, 그 판단은 할 수 있다로 열려 있다. 제2항이 다루는 것은 이미 놓인 보도 중 일정 구간에 안전시설을 둘지이고, 여기에는 설치하여야 한다가 붙는다. 제2항에는 “다만”으로 시작하는 단서가 없다.
그러니 “보도에 방호울타리를 설치할 의무가 있느냐”는 물음의 답은 어느 보도냐로 갈린다. 제2항이 걸리는 보도라면 의무이고, 그 밖이라면 제1항의 재량이다.
2. 의무가 걸리는 보도 — 네 유형의 구간
제2항이 말하는 ‘국토교통부령으로 정하는 보도’는 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」 제16조 제5항에 있다.
⑤ 차량으로부터 보행자를 보호하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보도 구간에는 보행자 안전시설을 설치해야 한다. <신설 2026. 6. 2.>
- 급커브 및 급경사 등 도로의 구조적 특성으로 인해 차량이 보도로 이탈할 위험이 큰 구간
- 교통사고 발생 현황, 차량의 교통량 및 주행속도 등 교통여건을 고려할 때 보행자 사고 위험이 큰 구간
- 어린이ㆍ노인ㆍ장애인 이용시설, 대중교통시설 등 보행자 통행이 빈번한 시설이 인접하여 보행자 사고 위험이 큰 구간
- 그 밖에 보행자 안전 확보를 위하여 필요하다고 인정되는 구간
네 호는 ‘어느 하나에 해당하는’으로 연결된다. 하나만 해당해도 그 구간은 의무 대상이다. 반대로, 어느 호에도 걸리지 않는 보도까지 이 의무가 미친다고 읽을 근거는 조문에 없다.
3. 안전시설은 방호울타리만이 아니다
법률 문언 자체가 “방호울타리 등”이라고 적는다. 종류는 같은 규칙 제16조 제6항이 다섯 호로 열거한다.
- 방호울타리
- 조명시설
- 「도로교통법」 제2조제16호에 따른 안전표지
- 「보행안전 및 편의증진에 관한 법률 시행규칙」 제5조제1항제5호에 따른 자동차 진입억제용 말뚝
- 그 밖에 보행자 안전을 위하여 필요한 시설
방호울타리는 다섯 중 하나이지 전부가 아니다. 안전시설을 방호울타리와 등치시키면 조문을 좁게 읽는 것이 된다.
설치할 때의 기준은 같은 조 제7항이 정한다. 차량의 보도침범ㆍ도로이탈 위험으로부터 보행자를 효과적으로 보호하고 보행자의 보도 밖 추락 위험을 방지할 것, 방호울타리ㆍ자동차 진입억제용 말뚝 등은 차량의 충격을 견딜 충분한 강도와 성능을 갖출 것, 보도의 유효폭과 통행 동선을 고려해 보행자ㆍ교통약자의 통행을 막지 않을 것, 도로 및 그 밖의 시설과 기능적으로 조화를 이룰 것 — 네 가지다.
4. 의무인데 제재가 없다
제54조 제2항은 하여야 한다로 끝나는 의무 규정이다. 그런데 이 글의 확인 범위에서, 도로법에는 제54조 제2항 위반을 직접 대상으로 한 벌칙 조문도 과태료 조문도 없다.
제2항을 신설한 법률 제21172호의 개정문은 제2조제2호나목과 제54조 제2항ㆍ제3항만 고쳤을 뿐, 제10장 벌칙과 제117조 과태료는 건드리지 않았다. 현행 제114조ㆍ제115조의 벌칙 열거에도, 제117조의 과태료 열거에도 제54조 제2항은 들어 있지 않다. 따라서 이 의무를 지키지 않았을 때 적용할 법정형이나 과태료 금액도 존재하지 않는다.
‘의무이나 도로법상 직접 제재는 없다’ — 이 조문을 읽을 때 함께 알아야 할 사실이다.
5. 언제부터 시행 중인가 — 부칙을 읽는 법
법률 제21172호의 부칙은 한 문장이다.
이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
공포일이 2025. 12. 2.이므로 6개월이 경과한 날은 2026. 6. 2.이고, 시행일은 그 다음 날인 **2026. 6. 3.**이다. 적용례나 경과조치는 두지 않았다. 위임부령인 국토교통부령 제1588호도 “이 규칙은 2026년 6월 3일부터 시행한다”로 같은 날에 맞췄다.
여기서 자주 어긋나는 지점이 하나 있다. 부칙이 시행을 늦춘 것은 법률 제21172호의 개정규정이지 제54조 전체가 아니다. 종전 제1항은 그 전부터 있었고(현행 문언을 만든 공포번호는 법률 제12248호, 2014. 1. 14. 전부개정), 종전 제2항이 제3항으로 옮겨지면서 문언이 고쳐졌으며, 그 자리에 새 제2항이 들어왔다. 제54조가 통째로 새로 생긴 조문인 것은 아니다.
2026년 9월 현재 기준으로 보면, 제54조 제2항ㆍ제3항과 위임부령 제16조 제5항~제7항은 모두 이미 시행 중이다.
6. 이 조문을 다룬 판례
제54조 제2항은 2026. 6. 3. 시행된 신설 조항이다. 이 글의 확인 범위에서는 이 조항을 직접 대상으로 하는 판례ㆍ결정을 특정하지 못했다. 확인 불가로 남긴다. 판례를 근거로 들려면 사건번호ㆍ선고(결정)일ㆍ사건명과 판결ㆍ결정의 구분이 함께 제시되어야 한다.
자주 묻는 질문
보도에 방호울타리를 설치할 의무가 있나요? 모든 보도에 있는 것은 아닙니다. 「도로법」 제54조 제2항은 ‘국토교통부령으로 정하는 보도’에 한해 보행자 안전시설 설치를 의무로 정하고, 그 대상은 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」 제16조 제5항의 네 유형 구간입니다. 대상 구간이 아니라면 제54조 제1항의 재량 영역입니다. 또한 의무의 내용은 ‘방호울타리를 설치할 것’이 아니라 ‘보행자 안전시설을 설치할 것’이며, 같은 규칙 제16조 제6항은 방호울타리 외에 조명시설ㆍ안전표지ㆍ자동차 진입억제용 말뚝 등을 함께 열거합니다.
인도에 안전시설이 없으면 도로관리청에 책임을 물을 수 있나요? 이 글이 확인한 범위는 「도로법」과 그 위임부령의 문언까지입니다. 사고가 났을 때 누가 어떤 손해배상 책임을 지는지는 다른 법률에 걸리는 별개의 문제이고, 개별 사안의 책임 소재를 이 글에서 판단하지 않습니다. 조문으로 확인되는 사실은 둘입니다. 첫째, 2026. 6. 3.부터 일정 구간에 대해서는 법령상 설치 의무가 존재한다는 것. 둘째, 그 의무 위반에 도로법상 벌칙ㆍ과태료가 붙지는 않는다는 것입니다.
도로법 보도 안전시설 규정은 어떤 보도에 적용되나요? 「도로법」상 도로에 설치된 보도가 출발점이고, 그중 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」 제16조 제5항 각 호에 해당하는 구간이 의무 대상입니다. 급커브ㆍ급경사 등 차량 이탈 위험이 큰 구간, 사고 현황ㆍ교통량ㆍ주행속도를 고려할 때 사고 위험이 큰 구간, 어린이ㆍ노인ㆍ장애인 이용시설이나 대중교통시설이 인접해 보행자 통행이 빈번한 구간, 그 밖에 안전 확보를 위해 필요하다고 인정되는 구간입니다.
‘설치할 수 있는 근거가 생겼다’는 설명과는 어떻게 다른가요?
제54조 제2항의 어미는 설치하여야 한다입니다. 근거가 마련되었다는 표현은 재량을 전제한 제1항의 서술 방식이고, 제2항은 대상 구간에 관해 이미 의무를 지운 조문입니다. 두 항을 같은 어미로 뭉뚱그리면 조문의 구조가 흐려집니다.
참고한 법령
- 「도로법」 제54조 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항 [시행 2026. 6. 3.] [법률 제21172호, 2025. 12. 2., 일부개정]
- 「도로법」 제114조ㆍ제115조(벌칙), 제117조(과태료) — 제54조 제2항 위반 미열거 확인
- 법률 제21172호 부칙(2025. 12. 2.)
- 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」 제16조 제1항~제7항 [시행 2026. 6. 3.] [국토교통부령 제1588호, 2026. 6. 2., 일부개정]
- 국토교통부령 제1588호 부칙(2026. 6. 2.)
- 「도로교통법」 제2조 제16호 — 안전표지 (규칙 제16조 제6항 제3호의 인용 조문)
- 「보행안전 및 편의증진에 관한 법률 시행규칙」 제5조 제1항 제5호 — 자동차 진입억제용 말뚝 (규칙 제16조 제6항 제4호의 인용 조문)