행정처분이 처음부터 무효가 되려면 어떤 잘못이 있어야 할까

입력 2026.10.22. 오전 10:08

요약 및 결론: 행정기본법 제15조 단서에 따르면 무효인 처분은 처음부터 효력이 생기지 않습니다. 다만 제15조는 어떤 처분이 무효인지 그 요건을 정하지 않습니다. 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 판결의 다수의견은 무효가 되려면 하자가 "법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것"이어야 한다고 보았습니다. 하자가 중대하더라도 객관적으로 명백하지 않으면 처분은 무효가 아닙니다. 이 경우 행정기본법 제15조 본문에 따라 권한이 있는 기관이 취소·철회하거나 기간의 경과 등으로 소멸될 때까지 유효한 것으로 통용됩니다.

영업정지 처분이나 부담금 부과처분을 받은 사람은 흔히 "처분한 기관에 권한이 없었으니 처음부터 무효 아닌가"라고 묻습니다. 그러나 대법원은 권한 위임 과정에 중대한 하자가 있었던 영업정지처분도 그 하자가 명백하지 않다는 이유로 당연무효가 아니라고 판단한 적이 있습니다. 2026. 3. 19. 시행된 행정기본법 현행본에서도 제15조 문언은 '통용'을 원칙으로, '무효'를 예외로 정하고 있습니다. 이 구분은 처분을 어떤 방법으로 다툴지 정할 때 출발점이 됩니다.

행정기본법 제15조는 잘못된 처분의 효력을 어떻게 정하나요?

행정기본법 제15조는 본문과 단서 두 부분으로 되어 있는 단일 조문입니다. 항이나 호는 없습니다. 본문은 처분이 “권한이 있는 기관이 취소 또는 철회하거나 기간의 경과 등으로 소멸되기 전까지는 유효한 것으로 통용된다”고 정합니다. 단서는 “무효인 처분은 처음부터 그 효력이 발생하지 아니한다”고 정합니다.

행정기본법 제15조 본문의 문언은 ‘유효한 것으로 통용된다’입니다. ‘적법하다’가 아닙니다. 따라서 하자 있는 처분이 통용된다고 해서 그 처분이 적법하다고 인정받는 것은 아닙니다. 법이 효력을 일단 유지시킬 뿐입니다.

행정기본법 제15조 본문에서 통용이 끝나는 경우는 두 가지로 정해져 있습니다. 하나는 ‘권한이 있는 기관’이 취소하거나 철회하는 경우이고, 다른 하나는 ‘기간의 경과 등’으로 소멸하는 경우입니다. 이 문언상 아무 기관이나 효력을 부정할 수 있는 것은 아닙니다. 처분 상대방이 스스로 효력을 부정할 수 있다는 내용도 없습니다. 취소나 철회의 효력이 언제부터 미치는지는 제15조가 정하지 않습니다.

행정기본법 제15조 단서가 적용되는 무효인 처분은 본문의 ‘소멸되기 전까지 통용되는 처분’에 해당하지 않습니다. 무효인 처분은 처음부터 효력이 생기지 않으므로 통용되지도 않습니다.

처분이 ‘무효’가 되려면 어떤 잘못이 있어야 하나요?

행정기본법 제15조 단서는 무효라는 결과만 정할 뿐, 무효가 되는 요건은 정하지 않습니다. 그 기준은 판례에서 찾아야 합니다. 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 판결의 다수의견은 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되려면 다음 두 요건을 모두 갖추어야 한다고 보았습니다.

1. 중대성: 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것일 것
2. 명백성: 그 하자가 객관적으로 명백한 것일 것

94누4615 판결의 다수의견은 하자가 중대하고 명백한지 판단하는 방법도 제시했습니다. 법원은 “그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰”해야 한다는 것입니다.

94누4615 판결에는 반대의견도 있었습니다. 반대의견은 명백성을 늘 요구할 것이 아니라 보충적으로만 요구해야 한다고 보았습니다. 처분을 유효한 것으로 믿은 제3자나 공공의 신뢰를 보호할 필요가 있을 때에만 명백성을 요구하자는 것입니다. 그런 필요가 없거나, 하자가 매우 중대하여 처분 상대방의 권익을 구제할 필요가 훨씬 큰 경우에는 하자가 명백하지 않아도 당연무효로 보아야 한다고 했습니다. 다만 이 견해는 반대의견이며, 법원의 결론은 ‘중대하고 객관적으로 명백한 하자’를 요구한 다수의견입니다.

권한 없는 기관이 한 처분은 모두 무효인가요?

권한이 없는 기관이 한 처분이라는 이유만으로 모두 무효가 되지는 않습니다. 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 판결이 바로 이 쟁점을 다뤘습니다.

94누4615 사건의 사실관계는 다음과 같습니다.

• 구 건설업법상 영업정지 등 처분권한은 건설부장관에게 속했고, 이 권한은 시·도지사에게 위임되어 있었습니다.
• 시·도지사는 이 권한을 규칙이 아닌 조례로 구청장에게 재위임했고, 구청장이 영업정지처분을 했습니다.
• 대법원은 이 사무가 국가사무인 기관위임사무라고 보았습니다. 따라서 조례로 재위임할 수 없고, 위임기관의 장의 승인을 얻은 뒤 지방자치단체의 장이 제정한 규칙으로만 재위임할 수 있다고 판단했습니다.
• 그 결과 재위임 조례 부분은 무효라고 보았습니다.

94누4615 판결의 다수의견은 위 영업정지처분이 “결과적으로 적법한 위임 없이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 것과 마찬가지”라서 하자가 중대하다고 인정했습니다. 그러나 하자가 객관적으로 명백하지는 않다고 보았습니다. 이유는 두 가지였습니다. 지방자치단체의 사무에 관한 조례와 규칙 중에서는 조례가 더 상위규범이라고 할 수 있다는 점, 그리고 헌법 제107조 제2항의 “규칙”에 조례와 규칙이 모두 포함되는 등 ‘규칙’의 개념이 경우에 따라 다르게 해석된다는 점입니다.

94누4615 판결에서 대법원은 영업정지처분을 당연무효로 본 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송했습니다. 이 판결이 보여주듯 ‘권한 없는 자의 처분은 곧 무효’라는 공식은 성립하지 않습니다. 하자가 중대하다는 사정만으로는 부족하고, 객관적으로 명백한지까지 따로 판단해야 합니다.

94누4615 판결의 반대의견은 같은 사안에서 반대 결론을 냈습니다. 영업정지처분은 금지를 풀어주거나 권능을 주는 처분이 아니라 허가된 행위를 못 하게 막는 처분이어서 제3자 신뢰를 보호할 필요가 크지 않다고 보았습니다. 또 처분청에 권한이 없다는 것은 극히 중대한 하자라고 보았습니다. 이런 이유로 하자가 외관상 명백하지 않더라도 당연무효라고 보아야 한다고 했습니다.

무효가 인정된 사례는 어떤 유형인가요?

대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 판결은 하수도원인자부담금 부과처분을 당연무효로 본 원심 판단을 그대로 유지했습니다. 이 사건에서는 사업시행자가 사업으로 생길 것으로 예상되는 하수에 대한 공공하수도 공사비용을 이미 부담했고, 그 하수량에는 해당 건물에서 생길 것으로 예상되는 하수량도 포함되어 있었습니다. 그런데도 사업시행자로부터 토지를 매수해 건물을 신축한 사람에게 원인자부담금이 다시 부과되었습니다.

2007두6342 사건의 원심은 이 부과처분이 “하수도원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 그 이행을 명한 것”이라고 보았습니다. 그래서 하자가 “중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하여 당연무효”라고 판단했습니다. 대법원은 원심의 조치가 법리에 따른 것으로서 정당하다고 하며 상고를 기각했습니다.

두 판결을 비교하면 결론이 갈린 지점이 보입니다. 94누4615 사건에서는 조례와 규칙의 관계처럼 법 해석이 엇갈릴 여지가 있었기 때문에 명백성이 부정되었습니다. 2007두6342 사건에서는 납부의무가 없는 사람에게 납부를 명한 것이어서 명백성까지 인정되었습니다.

상황별로 정리하면 효력은 어떻게 달라지나요?

무효확인소송은 누가 낼 수 있나요?

행정소송법 제35조에 따르면 무효등 확인소송은 “처분등의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”. 따라서 누구나 제기할 수 있는 소송이 아닙니다. 대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 판결은 여기서 말하는 법률상 이익을 “당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익”이라고 보았습니다. 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계만 있는 경우는 해당하지 않습니다.

2007두6342 판결은 이른바 ‘무효확인소송의 보충성’도 더 이상 요구하지 않는다고 판단했습니다. 종전 대법원 판례는 부당이득반환청구의 소처럼 처분의 무효를 전제로 한 이행소송을 낼 수 있으면 무효확인소송의 소의 이익을 부정했습니다. 2007두6342 판결은 이 종전 판례들을 변경했습니다. 그래서 이제는 근거 법률이 보호하는 직접적이고 구체적인 이익이 있으면, 이행소송 같은 직접적인 구제수단이 있는지 따지지 않고 무효확인을 구할 수 있습니다.

2007두6342 판결이 든 근거에는 다음과 같은 것이 있습니다.

• 행정소송은 민사소송과 목적·취지·기능이 다릅니다.
• 행정소송법 제38조 제1항이 취소판결의 기속력과 재처분 의무에 관한 제30조를 무효확인소송에도 준용하므로, 무효확인판결만으로도 실효성을 확보할 수 있습니다.
• 우리 행정소송법에는 보충성을 정한 명문 규정이 없습니다.

실제로 처분이 무효로 인정되는 경우는 얼마나 되나요?

행정처분이 무효로 인정된 건수나 비율에 관한 공식 통계는 [글감]에 없습니다(공표 자료 없음). 판결문에서는 무효 인정이 드물다는 취지의 언급만 확인됩니다.

• 대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 판결의 보충의견은 “행정처분의 무효는 흔히 있는 현상이 아니기 때문에” 보충성을 요구하지 않아도 남소 가능성이 커진다고 단정하기 어렵다고 했습니다.
• 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 판결의 반대의견은 다수의견대로라면 규칙으로 정할 것을 조례로 정했거나 상위규범에 위반한 무효인 법령에 근거해 처분이 행해진 경우 “그 처분이 무효로 판단될 가능성은 거의 없게 되는데”라고 지적했습니다.

이 판례들은 행정기본법 제15조를 해석한 판례인가요?

대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 판결과 대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 판결은 행정기본법 제15조를 참조조문으로 들고 있지 않습니다. 94누4615 판결의 참조조문은 구 건설업법, 정부조직법 제5조 제1항, 행정소송법 제1조·제19조 등입니다. 2007두6342 판결의 참조조문은 행정소송법 제35조, 구 하수도법 제32조 제2항 등입니다. 따라서 두 판결은 제15조 단서가 정하지 않은 ‘무효의 요건’과 ‘무효를 다투는 방법’을 이해하는 데 참고가 될 뿐, 제15조를 직접 해석한 판례는 아닙니다.

행정기본법 현행본은 법률 제20824호(2025. 3. 18. 일부개정)이며 2026. 3. 19.부터 시행되고 있습니다. 이 개정법률이 고친 조문은 제28조와 제36조입니다. 제15조의 문언을 만든 개정이 무엇인지는 확인되지 않았습니다. 이 개정법률의 부칙은 시행일만 정하고 있습니다. 공포한 날부터 시행하되, 제36조제5항 개정규정은 공포 후 6개월, 제28조제3항 개정규정은 공포 후 1년이 지난 날부터 시행합니다.

행정소송법 현행본은 법률 제21615호(2026. 5. 12. 일부개정)이며 2026. 5. 12.부터 시행되고 있습니다. 이 개정법률이 고친 조문은 제43조입니다. 법률 제21461호는 제9조·제10조를 고치는 개정법률이며, 2028. 3. 1.부터 시행될 예정이어서 2026. 10. 22. 현재는 시행 전입니다. 이 개정은 제35조 문언을 바꾸지 않습니다. 그 부칙에는 시행 당시 법원에 계속 중인 사건의 관할은 종전 규정에 따른다는 경과조치가 있습니다.

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