관청의 권고를 따르지 않았다고 불이익을 줘도 되나요? — 행정절차법 제48조·제49조 정리

입력 2026.10.19. 오전 10:08

짧은 답: 안 됩니다. 행정절차법 제48조제2항은 행정기관이 행정지도의 상대방에게 “행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로” “불이익한 조치”를 하는 것을 금지합니다. 말로 받은 행정지도는 상대방이 요구하면 그 취지·내용과 지도한 사람의 신분을 적은 서면으로 받을 수 있습니다. 다만 이 서면 교부에는 “직무 수행에 특별한 지장이 없으면”이라는 단서가 붙습니다(제49조제2항).

기준일: 2026년 10월 19일 현재 시행 중인 행정절차법(법률 제18748호, 시행 2023. 3. 24.)에 따릅니다.

1. 핵심 요약

2. 조문 원문

제48조(행정지도의 원칙)

제48조(행정지도의 원칙)
① 행정지도는 그 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니 된다.
② 행정기관은 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니 된다.

제49조(행정지도의 방식)

제49조(행정지도의 방식)
① 행정지도를 하는 자는 그 상대방에게 그 행정지도의 취지 및 내용과 신분을 밝혀야 한다.
② 행정지도가 말로 이루어지는 경우에 상대방이 제1항의 사항을 적은 서면의 교부를 요구하면 그 행정지도를 하는 자는 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 이를 교부하여야 한다.

제50조(의견제출)

제50조(의견제출) 행정지도의 상대방은 해당 행정지도의 방식ㆍ내용 등에 관하여 행정기관에 의견제출을 할 수 있다.

제51조(다수인을 대상으로 하는 행정지도)

제51조(다수인을 대상으로 하는 행정지도) 행정기관이 같은 행정목적을 실현하기 위하여 많은 상대방에게 행정지도를 하려는 경우에는 특별한 사정이 없으면 행정지도에 공통적인 내용이 되는 사항을 공표하여야 한다.

3. 불이익 금지 — 제48조제2항을 정확히 읽기

제48조제2항의 구조는 다음과 같습니다.

• 주어: 행정기관
• 금지되는 행위: 불이익한 조치
• 금지되는 이유: 상대방이 “행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로” 한 경우
• 어미: “하여서는 아니 된다”(금지)

이 조항이 막는 것은 ‘행정지도를 따르지 않았다는 사실’을 이유로 한 불이익입니다. 조문은 어떤 조치가 ‘불이익한 조치’인지 구체적 유형을 따로 열거하지 않습니다(제48조는 항 2개로만 되어 있고 호가 없습니다).

자주 생기는 오해: 이 조문에는 “행정지도를 따를 의무가 없다”거나 “행정지도는 효력이 없다”는 문장이 들어 있지 않습니다. 조문이 직접 정한 내용은 행정기관에 대한 불이익 조치 금지입니다. 조문을 인용하거나 설명할 때는 이 문언 그대로 적는 것이 정확합니다.

4. 행정지도의 한계 — 제48조제1항은 두 갈래다

제48조제1항은 서로 다른 두 원칙을 정합니다.

1. 최소한도의 원칙: 행정지도는 “그 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야” 합니다.
2. 부당한 강요 금지: 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 “부당하게 강요하여서는 아니 된다”.

두 번째 원칙의 문언에는 **“부당하게”**라는 한정어가 붙어 있습니다. 조문이 금지하는 것은 상대방의 의사에 반하는 부당한 강요입니다. “어떤 강요든 모두 금지된다”는 식으로 줄여 쓰면 조문과 달라집니다.

5. 말로 받은 권고, 서면으로 받을 수 있나 — 제49조

5-1. 지도하는 사람이 밝혀야 할 것(제49조제1항)

행정지도를 하는 자는 상대방에게 다음 세 가지를 밝혀야 합니다.

• 행정지도의 취지
• 행정지도의 내용
• 행정지도를 하는 자의 신분

5-2. 서면 교부를 받기 위한 요건(제49조제2항)

다음 세 요건이 모두 갖춰져야 교부 의무가 생깁니다.

1. 행정지도가 말로 이루어졌을 것
2. 상대방이 제1항의 사항(취지·내용·신분)을 적은 서면의 교부를 요구했을 것
3. 직무 수행에 특별한 지장이 없을 것

세 요건을 갖추면 행정지도를 하는 자는 서면을 “교부하여야” 합니다(의무). 다만 세 번째 단서가 있으므로 “요구하기만 하면 예외 없이 받는다”고 말할 수는 없습니다.

5-3. 의무를 지는 주체가 다르다

• 제48조제2항(불이익 금지)의 주어는 **“행정기관”**입니다.
• 제49조(신분 등을 밝힐 의무, 서면 교부 의무)의 주어는 **“행정지도를 하는 자”**입니다.

같은 행정지도 절차 안에서도 조문마다 의무를 지는 주체가 다르게 적혀 있습니다.

5-4. 서면이 왜 의미가 있나

서면에는 “제1항의 사항”, 곧 행정지도의 취지·내용과 지도한 사람의 신분이 적힙니다. 말로만 오간 권고는 나중에 무엇을 어떤 취지로 권고받았는지 확인하기 어렵습니다. 그래서 이 서면은 권고 내용을 기록으로 남기는 수단이 됩니다. 이 기록은 제50조의 의견제출이나 제48조제2항의 불이익 금지와 관련해 사실관계를 정리할 때 참고가 됩니다.

6. 의견제출과 공표 — 제50조·제51조

• 의견제출(제50조): 행정지도의 상대방은 해당 행정지도의 방식·내용 등에 관하여 행정기관에 의견을 제출할 수 있다. 낼지 말지는 상대방이 정합니다.
• 다수인 대상 행정지도의 공표(제51조): 행정기관이 같은 행정목적을 위해 많은 상대방에게 행정지도를 하려는 경우, 공통적인 내용이 되는 사항을 공표하여야 한다. 다만 **“특별한 사정이 없으면”**이라는 단서가 붙어 있습니다.

7. 자주 묻는 질문

Q1. 권고를 따르지 않으면 그 이유로 불이익을 받을 수 있나요? 행정절차법 제48조제2항은 행정기관이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하는 것을 금지합니다.

Q2. 그렇다면 행정지도는 따르지 않아도 된다고 법에 쓰여 있나요? 조문에는 “따를 의무가 없다”는 표현이 없습니다. 조문이 정한 것은 행정지도의 최소한도 원칙, 부당한 강요의 금지(제48조제1항), 불이익 조치의 금지(제48조제2항)입니다.

Q3. 담당 공무원이 구두로만 권고했습니다. 문서로 달라고 할 수 있나요? 요구할 수 있습니다. 행정지도가 말로 이루어진 경우 상대방이 취지·내용·신분을 적은 서면을 요구하면, 행정지도를 하는 자는 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 이를 교부해야 합니다(제49조제2항).

Q4. 이 조문을 어기면 처벌이나 과태료가 있나요? 제48조와 제49조에는 벌칙이나 과태료 규정이 없습니다.

Q5. 2022년 개정으로 새로 생긴 규정인가요? 아닙니다. 현행 법률 표기는 법률 제18748호(공포 2022. 1. 11., 시행 2023. 3. 24.)입니다. 그러나 제48조부터 제51조까지의 문언은 **법률 제11498호(공포 2012. 10. 22., 전문개정)**로 만들어졌습니다. 제18748호가 함께 고친 조문에 제48조~제51조는 들어 있지 않고, 그 부칙에도 이 조문들에 관한 적용례나 경과조치가 없습니다. 제11498호의 시행일은 이 글의 자료로는 확인되지 않습니다.

Q6. 관련 판례가 있나요? 이 글의 근거 자료에서는 제48조·제49조에 관한 판례를 확인하지 못했습니다. 이 글은 조문 문언만을 근거로 정리했습니다.

8. 정리

• 행정기관은 행정지도를 따르지 않았다는 이유로 불이익한 조치를 해서는 안 됩니다(제48조제2항).
• 행정지도는 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하고, 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요해서는 안 됩니다(제48조제1항).
• 행정지도를 하는 자는 취지·내용·신분을 밝혀야 합니다. 말로 한 지도는 상대방이 요구하면 직무 수행에 특별한 지장이 없는 한 서면으로 교부해야 합니다(제49조).
• 상대방은 지도의 방식·내용에 관해 의견제출을 할 수 있습니다(제50조).

참고 법령

• 행정절차법(법률 제18748호, 2022. 1. 11. 일부개정, 시행 2023. 3. 24.) — 소관: 행정안전부
  • 제48조(행정지도의 원칙) 제1항·제2항
  • 제49조(행정지도의 방식) 제1항·제2항
  • 제50조(의견제출)
  • 제51조(다수인을 대상으로 하는 행정지도)
  • 부칙 <제18748호, 2022. 1. 11.> 제1조~제7조
• 제48조~제51조의 문언: 법률 제11498호(2012. 10. 22. 전문개정)
• 원문 출처: 국가법령정보센터 https://www.law.go.kr/법령/행정절차법

관련 법령: 행정절차법 제48조 · 행정절차법 제49조 · 행정절차법 제50조 · 행정절차법 제51조

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