토지 80퍼센트만 모으면 주택 사업계획 승인이 날까 — 함께 걸린 요건이 하나 더 있다
요약 및 결론: 주택법 제21조 제1항은 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자에게 해당 주택건설대지의 소유권을 확보할 의무를 지우고, 같은 항 단서 제1호\~제4호에서 네 가지 예외를 둔다. 그중 가장 자리가 좁은 제1호는 대지면적 80퍼센트 이상의 사용권원 확보와, 확보하지 못한 대지가 제22조ㆍ제23조에 따른 매도청구 대상에 해당할 것이라는 두 요건을 함께 요구하므로 80퍼센트라는 숫자 하나만으로는 예외에 들어가지 않는다. 주택법 제21조에는 징역ㆍ벌금 같은 벌칙 문언이 없고, 승인 요건과 착공 요건을 정할 뿐이다.
주택법 제21조 제1항의 개정규정은 2026년 9월 8일 공포와 동시에 시행됐다. 같은 개정법률(법률 제21902호)의 나머지 개정규정은 2027년 3월 9일에 시행되므로, 이 조항만 여섯 달 앞서 열린 셈이다. 바뀐 자리는 제1항 제1호의 지구단위계획 표현과, 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합에 적용되는 소유권 기준 95퍼센트가 80퍼센트로 내려간 두 곳이다.
주택건설대지의 소유권을 확보해야 한다는 원칙은 어디에 있나
주택법 제21조 제1항 본문이다. 문언은 “제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다”이다. 어미가 확보하여야 한다이므로 재량이 아니라 의무다.
이어지는 단서가 “다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 하여 예외를 연다. 제21조는 2개 항으로 되어 있고, 제1항에 4개 호가 달려 있다. 삭제된 채 남은 항도, 호 아래 목도 없다.
소유권이 없어도 되는 네 가지 경우는 무엇인가
제1항 단서 제1호부터 제4호까지다. 각 호는 서로 다른 사정을 전제로 하고, 어느 하나에만 해당하면 본문의 소유권 확보 의무가 면제된다. 주택법 제21조에는 형벌이 없으므로, 아래 표의 셋째 열은 법정형이 아니라 각 호가 요구하는 요건과 그 효과다.
| 어떤 경우 | 적용 조문 | 조문이 요구하는 것ㆍ효과 |
|---|---|---|
| 주택건설사업계획 승인을 받으려는 경우(원칙) | 주택법 제21조 제1항 본문 | 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다 — 의무 |
| 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업 | 제21조 제1항 제1호 | 대지면적 80퍼센트 이상의 사용할 수 있는 권원 확보 그리고 확보하지 못한 대지가 제22조ㆍ제23조의 매도청구 대상일 것 → 소유권 확보 의무 면제 |
| 소유권은 없으나 사용권원은 있는 경우 | 제21조 제1항 제2호 | 주택건설대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였을 것 → 소유권 확보 의무 면제 |
| 공공이 주택건설사업을 하는 경우 | 제21조 제1항 제3호 | 사업주체가 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사일 것 → 소유권 확보 의무 면제 |
| 리모델링주택조합이 매도청구를 하는 경우 | 제21조 제1항 제4호 | 제66조 제2항에 따라 리모델링 결의를 하고 제22조 제2항에 따른 매도청구를 할 것 → 소유권 확보 의무 면제 |
| 승인받은 대지에 매도청구 대상 대지가 포함된 경우 | 제21조 제2항 | 그 대지의 소유자가 매도에 합의하거나 매도청구에 관한 법원의 승소판결을 받은 경우에만 공사를 시작할 수 있다 — 착공 제한 |
제1호에는 국공유지에 관한 갈음 규정이 붙어 있다. 대지에 국공유지가 포함된 경우, 해당 토지의 관리청이 그 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하면 그 부분은 권원을 확보한 것으로 본다.
80퍼센트는 사용권원인가 소유권인가
제1호 안에서 갈린다. 원칙은 사용할 수 있는 권원 80퍼센트지만, 제5조 제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합의 경우에는 같은 80퍼센트가 소유권 80퍼센트를 뜻한다고 조문이 대괄호 안에서 못박고 있다. 이 괄호에서 리모델링주택조합은 제외된다.
빌려 쓸 수 있는 권리와 가진 권리는 조문상 다른 말이다. 사용권원에는 소유권 외의 권원도 들어가지만, 등록사업자와 공동시행하는 주택조합의 80퍼센트는 소유권으로만 채워야 한다는 뜻이다.
사용할 수 있는 권원이라는 용어의 뜻이 같게 적용되는 범위도 문언이 스스로 한정한다. 대괄호 안 “이하 이 조, 제22조 및 제23조에서 같다”에 따라 제21조ㆍ제22조ㆍ제23조 안에서만 같은 뜻이다.
2026년 9월 8일에 바뀐 것은 정확히 무엇인가
법률 제21902호가 제21조에서 고친 곳은 제1항 제1호의 두 군데다. 개정문은 “제21조제1항제1호 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 “지구단위계획”이라 한다)의를 지구단위계획의로, 95퍼센트를 80퍼센트로 한다”라고 적었다. 즉 지구단위계획을 인용하던 긴 표현이 짧아졌고, 95퍼센트가 80퍼센트로 내려갔다.
이때 내려간 95퍼센트는 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합의 소유권 기준이다. 본문에 있던 사용권원 80퍼센트와 같은 자리가 아니다. 개정으로 두 기준의 숫자가 80퍼센트로 나란해졌을 뿐, 요구하는 권리의 종류는 여전히 다르다.
시행 시점의 표현도 정확해야 한다. 부칙 제1조는 “이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제21조제1항의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다”라고 한다. 공포일부터 시행된 것은 제21조 제1항 자체가 아니라 그 개정규정이다. 제1항은 이전부터 있던 조문이고 <개정 2020. 1. 23., 2026. 9. 8.>이라는 연혁이 이를 보여 준다. 제2항은 이번 개정 대상이 아니며 표기는 <개정 2020. 6. 9.>다.
법률 제21902호의 부칙은 제21조에 관한 별도의 적용례나 경과조치를 두지 않았다. 부칙에 열거된 적용례ㆍ경과조치는 도시형 생활주택 정의, 주택조합의 설립과 조합원 모집 신고, 업무대행, 사업비 총회의결, 조합 해산, 공사비 검증 등 다른 조문을 대상으로 한다.
사업계획승인을 받으면 곧바로 공사를 시작할 수 있나
아니다. 승인의 문과 착공의 문이 따로 서 있다. 제21조 제2항은 사업주체가 제16조 제2항에 따라 신고한 후 공사를 시작하려는 경우, 승인받은 주택건설대지에 제22조ㆍ제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지가 포함되어 있으면, 그 매도청구 대상 대지에 대해서는 소유자가 매도에 합의하거나 매도청구에 관한 법원의 승소판결을 받은 경우에만 공사를 시작할 수 있다고 정한다.
여기서 판결의 범위가 넓다. 문언이 확정되지 아니한 판결을 포함한다고 명시하므로, 승소판결이 확정되어야만 착공할 수 있는 것은 아니다. 합의와 승소판결은 둘 중 하나를 갖추면 되는 선택 관계다.
제2항의 제한은 대지 전체가 아니라 매도청구 대상이 되는 그 대지에 걸린다. 문언이 “해당 매도청구 대상 대지에 대하여는”이라고 대상을 좁혀 놓았다.
제21조를 어기면 어떤 처벌을 받나 — 실제 제재 수위
주택법 제21조에는 벌칙 문언이 없다. 이 조문은 소유권 확보라는 승인 요건과 착공 요건만 정하고, 징역이나 벌금 같은 법정형을 스스로 두지 않는다. 따라서 이 조문을 두고 선택형이니 법정형 상한이니를 말할 자리가 없다.
법률 제21902호는 벌칙ㆍ과태료 조문인 제101조ㆍ제102조ㆍ제104조도 함께 고쳤지만, 그 개정규정들이 인용하는 것은 제11조의2, 제12조의2, 제14조, 제14조의2, 제14조의5 등이다. 이 글의 확인 범위에서 제21조를 인용하는 벌칙 조문은 확인되지 않았다.
선고 형량이나 처분 건수에 관한 공표 자료 없음. 제21조를 직접 대조 대상으로 삼은 대법원 판례나 헌법재판소 결정도 이 글의 확인 범위에서는 사건번호ㆍ선고일ㆍ판시사항을 확인하지 못했다. 법제처 법령해석례는 확인되나 판례ㆍ결정이 아니다.
정리하면 무엇이 달라지나
제21조를 읽을 때 놓치기 쉬운 지점은 세 곳이다. 첫째, 제1항 제1호의 80퍼센트는 단독 요건이 아니라 매도청구 대상 요건과 결합한 두 요건 중 하나다. 둘째, 같은 80퍼센트가 일반적으로는 사용권원, 등록사업자와 공동시행하는 주택조합에서는 소유권을 가리킨다. 셋째, 승인을 받았다고 곧바로 착공할 수 있는 것이 아니라 제2항이 별도의 문을 세워 둔다.
관련 법령
제1항 본문은 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자가 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하도록 정한다. 단서는 네 가지 예외를 두며, 제1호는 지구단위계획의 결정이 필요한 사업에서 80퍼센트 이상 사용권원 확보와 미확보 대지의 매도청구 대상성을 함께 요구한다. 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합은 리모델링주택조합을 제외하고 이 80퍼센트를 소유권으로 본다.
사업계획승인을 받은 대지에 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상 대지가 포함된 경우, 그 대지의 공사는 소유자의 매도 합의 또는 매도청구에 관한 법원의 승소판결을 받은 경우에만 시작할 수 있다. 조문은 승소판결에 확정되지 아니한 판결을 포함한다고 정한다.
법률 제21902호 부칙 제1조는 이 법을 공포 후 6개월이 지난 날부터 시행하도록 정한다. 다만 주택법 제21조제1항의 개정규정은 공포한 날부터 시행하도록 한다. 이 개정은 제21조제1항제1호의 지구단위계획 관련 표현과 95퍼센트를 80퍼센트로 바꾼 부분이다.
자주 묻는 질문
주택조합이 토지 소유권을 80퍼센트만 확보해도 사업계획 승인을 받을 수 있나요
주택법 제21조 제1항 제1호는 제5조 제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합 제외)에 대해 80퍼센트 이상의 소유권을 기준으로 정하고 있고, 이 기준은 2026년 9월 8일 공포ㆍ시행된 개정규정으로 종전 95퍼센트에서 내려왔다. 다만 소유권 80퍼센트만으로 끝나지 않고, 확보하지 못한 대지가 제22조ㆍ제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당해야 한다는 요건이 함께 걸린다. 또한 이 호는 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업을 전제로 한다.
주택건설 대지의 사용권원 80퍼센트만 확보하면 사업계획 승인이 가능한가요
주택법 제21조 제1항 제1호는 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업에서 대지면적 80퍼센트 이상의 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제22조ㆍ제23조의 매도청구 대상이 되는 대지에 해당할 것을 함께 요구한다. 두 요건이 결합되어 있으므로 사용권원 80퍼센트만 채웠다고 자동으로 예외가 적용되지는 않는다. 대지에 국공유지가 포함된 경우에는 관리청이 매각ㆍ양여를 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하면 그 부분은 확보한 것으로 본다.
매도청구 소송에서 이기면 판결 확정 전에도 착공할 수 있나요
주택법 제21조 제2항은 매도청구에 관한 법원의 승소판결을 받은 경우 공사를 시작할 수 있다고 하면서, 괄호에서 `확정되지 아니한 판결을 포함한다`고 명시한다. 조문 문언상 확정 여부가 착공 가부를 가르는 기준은 아니다. 다만 이 제한은 제16조 제2항에 따라 신고한 후 공사를 시작하려는 경우에, 승인받은 대지에 포함된 매도청구 대상 대지에 대하여 적용되며, 소유자와 매도 합의가 이루어진 경우에도 공사를 시작할 수 있다.