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대지의 80퍼센트를 확보하면 주택건설사업계획 승인을 받을 수 있나 — 주택법 제21조가 함께 거는 요건

입력 2026.09.12. 오전 10:08

주택법 제21조는 “대지의 소유권 확보 등”이라는 제목 아래 두 개의 항을 두고 있다. 제1항은 사업계획승인의 문을, 제2항은 착공의 문을 각각 따로 정한다. 2026년 9월 8일 공포된 법률 제21902호가 이 조문의 한 자리를 고쳤고, 그 개정규정은 공포한 날부터 시행되고 있다.

한 줄 답

• 원칙은 소유권 확보다. 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다.
• 예외는 네 갈래다. 그중 제1호는 80퍼센트라는 숫자 하나만으로 완성되지 않는다. 권원 확보와 매도청구 대상 요건이 함께 걸린다.
• 승인을 받아도 착공은 별개의 문이다. 매도청구 대상 대지가 포함돼 있으면, 그 대지에 대해 소유자의 매도 합의가 있거나 매도청구에 관한 법원의 승소판결을 받아야 공사를 시작할 수 있다. 그 승소판결에는 확정되지 아니한 판결도 포함된다.

조문 원문

주택법 제21조 [시행 2026. 9. 8.] [법률 제21902호, 2026. 9. 8., 일부개정]

제21조(대지의 소유권 확보 등) ① 제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2020. 1. 23., 2026. 9. 8.>

1. 지구단위계획의 결정(제19조제1항제5호에 따라 의제되는 경우를 포함한다)이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)[제5조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 80퍼센트 이상의 소유권을 말한다. 이하 이 조, 제22조 및 제23조에서 같다]을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우
2. 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우
3. 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우
4. 제66조제2항에 따라 리모델링 결의를 한 리모델링주택조합이 제22조제2항에 따라 매도청구를 하는 경우

② 사업주체가 제16조제2항에 따라 신고한 후 공사를 시작하려는 경우 사업계획승인을 받은 해당 주택건설대지에 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지가 포함되어 있으면 해당 매도청구 대상 대지에 대하여는 그 대지의 소유자가 매도에 대하여 합의를 하거나 매도청구에 관한 법원의 승소판결(확정되지 아니한 판결을 포함한다)을 받은 경우에만 공사를 시작할 수 있다. <개정 2020. 6. 9.>

제21조는 2개 항으로 이루어져 있고, 제1항에 4개 호가 있다. 삭제로 남은 항이나 호 아래의 목은 없다.

예외 네 갈래 — 무엇을 요구하는가

제1호를 뜯어보면 — 숫자 하나가 아니라 두 요건이다

제1호의 문언은 …권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우다. 확보하고라는 연결어가 두 요건을 잇는다.

1. 비율 요건 — 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보할 것
2. 잔여 대지 요건 — 확보하지 못한 나머지 대지가 제22조ㆍ제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당할 것

비율만 채우고 나머지 대지가 매도청구 대상이 아니라면, 제1호가 정한 예외의 문언을 충족했다고 말할 수 없다. 또한 제1호는 지구단위계획의 결정(제19조제1항제5호에 따라 의제되는 경우를 포함한다)이 필요한 주택건설사업을 전제로 한다.

같은 80퍼센트가 가리키는 것이 두 가지다

제1호의 대괄호는 이렇게 못박고 있다. 제5조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우, 80퍼센트는 사용권원이 아니라 소유권 80퍼센트를 말한다.

• 일반적인 경우: 사용할 수 있는 권원 80퍼센트 이상
• 등록사업자와 공동시행하는 주택조합: 소유권 80퍼센트 이상 (리모델링주택조합은 이 괄호에서 제외)

빌려 쓸 수 있는 권리와 가진 권리는 같은 말이 아니다. 그리고 이 대괄호는 이하 이 조, 제22조 및 제23조에서 같다라고 하여, 같은 뜻으로 쓰이는 범위를 제21조ㆍ제22조ㆍ제23조로 한정한다. 다른 조문에까지 같은 정의를 끌어다 쓸 근거는 문언에 없다.

국공유지가 섞여 있으면

제1호는 괄호 안에 확보 간주 규정을 두었다. 국공유지가 포함된 경우, 해당 토지의 관리청이 그 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하면 확보한 것으로 본다.

승인의 문과 착공의 문은 따로 서 있다

제2항은 승인 이후의 국면을 따로 정한다. 제16조제2항에 따라 신고한 후 공사를 시작하려는 경우, 사업계획승인을 받은 주택건설대지에 제22조ㆍ제23조에 따른 매도청구 대상 대지가 포함되어 있으면, 그 매도청구 대상 대지에 대하여는 다음 중 하나가 있어야 공사를 시작할 수 있다.

• 그 대지의 소유자가 매도에 대하여 합의를 한 경우, 또는
• 매도청구에 관한 법원의 승소판결(확정되지 아니한 판결을 포함한다) 을 받은 경우

문언은 합의를 하거나 … 승소판결 … 을 받은 경우에만이라고 적었다. 둘은 선택 관계이고, 승소판결은 확정을 요구하지 않는다. 제2항은 이번 2026년 개정의 대상이 아니며, 현행 문언의 개정 표기는 \<개정 2020. 6. 9.\>다.

2026년 9월 8일 개정이 실제로 고친 곳

법률 제21902호가 제21조에서 고친 것은 제1항제1호의 두 곳뿐이다. 개정문은 이렇게 적었다.

제21조제1항제1호 중 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 “지구단위계획”이라 한다)의”를 “지구단위계획의”로, “95퍼센트”를 “80퍼센트”로 한다.

95퍼센트에서 80퍼센트로 내려간 자리는 대괄호 안, 즉 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합의 소유권 기준이다. 본문의 사용권원 80퍼센트와 같은 자리로 뭉뚱그릴 수 없다. 또한 개정으로 인용 문구가 빠지면서, 현행 제1항제1호에는 (이하 "지구단위계획"이라 한다)라는 정의 문구가 없다.

시행일 — 이 자리만 먼저 열렸다

부칙 제1조의 문언은 다음과 같다.

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제21조제1항의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다.

• 법률 제21902호의 원칙적 시행일: 2027. 3. 9.
• 제21조제1항의 개정규정: 2026. 9. 8.(공포한 날)부터 시행

정확히 말하면, 공포일부터 시행된 것은 제21조 제1항 자체가 아니라 제1항의 개정규정이다. 제21조 제1항은 그 전부터 있던 조문이고, 이번 법률은 그중 제1호의 일부를 고쳤다. 아울러 이 법률의 부칙은 제21조에 관한 별도의 적용례나 경과조치를 두지 않았다. 부칙에 열거된 적용례ㆍ경과조치는 도시형 생활주택의 정의, 주택조합의 설립 및 조합원 모집 신고, 주택조합업무 대행, 사업비 총회의결, 주택조합의 해산, 공사비 검증 등 다른 조문의 개정규정을 대상으로 한다.

조문과 어긋나는 지점 네 가지

1. “제21조가 2026년 9월 8일부터 처음 시행됐다” — 아니다. 공포일부터 시행된 것은 제1항의 개정규정이다.
2. “법률 제21902호가 제21조를 만들었다” — 아니다. 이 법률이 제21조에서 손댄 곳은 제1항제1호의 두 곳이고, 제2항은 개정 대상이 아니었다.
3. “80퍼센트만 모으면 승인이 난다” — 제1호는 비율 요건과 잔여 대지의 매도청구 대상 요건을 함께 건다.
4. “확정판결이 있어야 착공할 수 있다” — 제2항의 승소판결은 확정되지 아니한 판결을 포함한다. 소유자와의 매도 합의도 별도의 선택지다.

자주 묻는 질문

주택조합이 토지 소유권을 80퍼센트만 확보해도 사업계획 승인을 받을 수 있나요

제21조 제1항 제1호는 제5조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합 제외)에 대하여, 80퍼센트 이상의 소유권을 확보해야 한다고 정한다. 다만 이 호는 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업을 전제로 하고, 확보하지 못한 대지가 제22조ㆍ제23조의 매도청구 대상에 해당할 것을 함께 요구한다. 이 소유권 80퍼센트 기준은 2026. 9. 8. 시행된 개정규정으로 종전 95퍼센트에서 내려온 것이다.

주택건설 대지의 사용권원 80퍼센트만 확보하면 사업계획 승인이 가능한가요

제1호의 문언은 80퍼센트 이상의 사용권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당할 것을 요구한다. 비율 요건 하나만으로 단서가 충족된다고 읽을 근거는 문언에 없다. 한편 제1항 제2호는 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우를 별도의 예외로 두고 있고, 여기에는 비율이 적혀 있지 않다.

매도청구 소송에서 이기면 판결 확정 전에도 착공할 수 있나요

제21조 제2항은 매도청구에 관한 법원의 승소판결에 대하여 괄호로 확정되지 아니한 판결을 포함한다고 명시한다. 즉 확정 여부를 요건으로 삼지 않는다. 다만 이 규정은 제16조제2항에 따라 신고한 후 공사를 시작하려는 경우, 사업계획승인을 받은 대지에 매도청구 대상 대지가 포함된 상황을 전제로 하고, 그 매도청구 대상 대지에 대해 적용된다. 소유자와 매도에 관한 합의가 이루어진 경우도 같은 항이 정한 별도의 경우다.

판례ㆍ결정

이 글의 확인 범위에서는 주택법 제21조를 직접 대상으로 하는 판례나 헌법재판소 결정의 사건번호ㆍ선고일ㆍ판시사항을 확인하지 못했다. 법령해석례는 확인되나 판례ㆍ결정과는 성격이 다르므로 여기에 옮기지 않았다.

참고 법령

• 주택법 제21조(대지의 소유권 확보 등) — 제1항, 제1항제1호ㆍ제2호ㆍ제3호ㆍ제4호, 제2항
• 주택법 제5조제2항 (등록사업자와의 공동 사업시행)
• 주택법 제15조제1항ㆍ제3항 (주택건설사업계획의 승인)
• 주택법 제16조제2항 (공사 착수 신고)
• 주택법 제19조제1항제5호 (지구단위계획 결정의 의제)
• 주택법 제22조, 제23조 (매도청구)
• 주택법 제66조제2항 (리모델링 결의)
• 법률 제21902호(2026. 9. 8. 일부개정) 부칙 제1조(시행일)

기준 법령은 [시행 2026. 9. 8.] [법률 제21902호, 2026. 9. 8., 일부개정] 주택법이다.

관련 법령: 주택법 제21조제1항 · 주택법 제21조제2항 · 주택법 부칙 제1조

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