이주배경학생 교육 지원, 학교가 해야 하나 국가가 해야 하나 — 초ㆍ중등교육법 제28조의2 여섯 개 항

제28조의2(이주배경학생등에 대한 교육 지원) 제1항은 “국가와 지방자치단체는 다음 각 호의 구분에 따른 아동 또는 학생(이하 ‘이주배경학생등’이라 한다)의 동등한 교육기회 보장 등을 위해 교육상 필요한 시책을 마련하여야 한다”고 정한다(<개정 2026. 5. 19.>). 주어가 ‘국가와 지방자치단체’이므로, 이 항의 의무를 개별 학교의 의무로 옮겨 적으면 주체가 어긋난다. 어미는 ‘마련하여야 한다’로 재량이 아니라 의무의 형식이다. 대상은 각 호가 채운다. 제1호는 「다문화가족지원법」 제2조제1호에 따른 다문화가족의 구성원인 아동 또는 학생이고, 제2호는 국내에 거주하는 외국인이면서 제2조 각 호의 학교에 입학 예정이거나 재학 중인 아동 또는 학생이다. 두 호는 서로 다른 기준을 쓴다. 제1호는 다른 법률의 다문화가족 개념을 끌어와 가족 구성원 자격으로 정하고, 제2호는 국내 거주 외국인이라는 신분과 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호 학교와의 관계를 함께 요구하며 재학 중인 학생만이 아니라 입학 예정인 아동 또는 학생까지 문언에 넣었다. 괄호 안 정의에 적힌 것은 ‘이하 “이주배경학생등”이라 한다’뿐이고, ‘이 조에서’나 ‘이 법에서’ 같은 적용 범위 표시는 붙어 있지 않다. 제28조의2에서 호가 달린 항은 이 제1항 하나뿐이며 호는 2개, 목은 없다. 2026. 5. 19. 개정으로 이 항에서 바뀐 부분은 각 호 외의 부분의 용어로, 제정ㆍ개정문은 종전의 “다문화학생등”을 “이주배경학생등”으로 한다고 적고 있다.

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제28조의2 제2항은 “교육부장관은 제1항에 따른 시책을 수립ㆍ시행하기 위하여 다문화교육 실태조사를 실시할 수 있다. 이 경우 다문화교육 실태조사의 범위와 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 정한다. 주체는 교육부장관이고 어미는 ‘실시할 수 있다’이므로 재량이다. 실태조사를 하는 쪽과 하지 않는 쪽이 모두 조문 문언 안에 들어온다. 짚어 둘 것은 제1항이 시책을 ‘마련하여야 한다’고 하는 데 비해 이 항은 그 시책을 ‘수립ㆍ시행하기 위하여’라고 적어, ‘마련’과 ‘수립ㆍ시행’이라는 서로 다른 말이 두 항에 나뉘어 쓰여 있다는 점이다. 조사의 범위와 방법 등은 대통령령에 위임돼 있으므로 조사 항목이나 주기 같은 구체적 내용은 이 조문이 아니라 하위 법령에서 확인해야 하고, 그 대통령령의 내용은 확인하지 못했다. 이 항에는 호ㆍ목이 없다. 제28조의2의 여섯 개 항 가운데 2026. 5. 19. 개정 표시가 붙지 않은 항은 이 제2항뿐이다.

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제28조의2 제3항은 “학교의 장은 이주배경학생등의 동등한 교육기회를 보장하고 모든 학교 구성원이 다양성을 존중하며 조화롭게 생활하는 학교 환경을 조성하기 위하여 노력하여야 한다”고 정한다(<개정 2026. 5. 19.>). 제28조의2에서 학교의 장이 주어로 나오는 곳은 이 항 하나뿐이다. 어미는 ‘노력하여야 한다’로, 제1항ㆍ제6항의 ‘하여야 한다’와 같은 말이 아니다. 조문은 학교의 장에게 특정한 조치를 지정해 명하는 대신 학교 환경 조성을 위해 노력할 것을 정하는 형식을 택했고, 어떤 조치를 어느 수준으로 해야 하는지를 이 항 안에서 특정하지 않았다. 그래서 제1항의 시책 마련 의무를 ‘학교의 의무’로 옮겨 적으면 두 항이 뒤섞인다. 제1항이 상대로 삼은 것은 국가와 지방자치단체이고, 학교의 장에게 놓인 것은 이 제3항의 노력 의무다. 이 항에는 호ㆍ목이 없으며, 2026. 5. 19. 개정으로 바뀐 부분은 제정ㆍ개정문에 따르면 종전의 “다문화학생등”이라는 용어다.

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제28조의2 제4항은 “교육감은 이주배경학생등의 한국어교육 등을 위하여 필요한 경우 특별학급을 설치ㆍ운영할 수 있다. 이 경우 교육부장관과 교육감은 특별학급의 운영에 필요한 경비와 인력 등을 지원할 수 있다”고 정한다(<개정 2026. 5. 19.>). 한 항 안에서 주체가 둘로 갈린다. 전단의 주체는 교육감이고 요건은 ‘필요한 경우’이며 어미는 ‘설치ㆍ운영할 수 있다’인 재량이다. 후단의 주체는 교육부장관과 교육감이고 어미는 ‘지원할 수 있다’로 역시 재량이다. 특별학급을 두는 결정과 그 경비ㆍ인력을 대는 일이 문언상 서로 다른 주체에 걸려 있는 셈이다. 한국어교육이 문언에 직접 나오는 항은 제28조의2에서 이 항뿐이지만, 조문이 적은 것은 ‘한국어교육 등’이므로 한국어교육만으로 한정되지도 않는다. 특별학급의 규모, 수업 시수, 대상 선정 기준은 이 항에 정해져 있지 않다. 어미가 ‘할 수 있다’이므로 이 항만으로 특별학급의 설치가 개별 학생의 권리로 곧바로 정해지는 구조도 아니다. 이 항에는 호ㆍ목이 없고, 2026. 5. 19. 개정 대상은 제정ㆍ개정문에 따르면 이 항의 전단에 있던 용어다.

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제28조의2 제5항은 “교육부장관과 교육감은 이주배경학생등의 교육지원을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 다문화교육지원센터를 설치ㆍ운영하거나 지정하여 그 업무를 위탁할 수 있다”고 정한다(<개정 2026. 5. 19.>). 주체는 교육부장관과 교육감 둘이고 어미는 ‘설치ㆍ운영하거나 지정하여 그 업무를 위탁할 수 있다’인 재량이다. 문언은 두 갈래를 한 항에 나란히 둔다. 직접 설치해 운영하는 길과, 이미 있는 기관을 지정해 그 업무를 위탁하는 길이다. 어느 쪽을 택할지, 또 어느 쪽도 택하지 않을지가 모두 ‘할 수 있다’ 안에 들어온다. ‘대통령령으로 정하는 바에 따라’라는 위임 문구가 붙어 있으므로 센터의 설치 기준, 지정 요건, 위탁 범위는 이 조문이 아니라 하위 법령에서 확인해야 하고, 그 대통령령의 내용은 확인하지 못했다. 이 항에는 호ㆍ목이 없으며, 2026. 5. 19. 개정 대상은 제정ㆍ개정문에 따르면 이 항에 있던 용어다.

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제28조의2 제6항은 “교육감은 지역의 여건 및 이주배경학생등의 특성을 고려하여 학교별 이주배경학생등의 수를 적정하게 관리하는 등 교육환경을 개선하기 위하여 필요한 지원대책을 수립ㆍ시행하여야 한다”고 정한다(<신설 2026. 5. 19.>). 문장을 성분으로 끊으면 주어는 교육감, 목적어는 ‘지원대책’, 서술어는 ‘수립ㆍ시행하여야 한다’인 의무다. ‘학교별 이주배경학생등의 수를 적정하게 관리’는 그 지원대책이 담을 수 있는 내용을 ‘하는 등’이라는 형태로 예시한 부분이지 그 자체가 목적어가 아니다. 고려하도록 정한 요소는 ‘지역의 여건’과 ‘이주배경학생등의 특성’ 두 가지이고, 목적은 교육환경 개선이다. 이 조문 어디에도 ‘배정’이라는 말은 없다. 따라서 제6항을 배정 기준을 정한 규정으로 옮겨 적으면 조문에 없는 말을 조문의 말처럼 쓰는 것이 되고, 거꾸로 ‘배정을 전혀 할 수 없다’는 뜻으로 확장하는 것도 문언에서 나오지 않는다. 조문은 지원대책의 수립ㆍ시행을 정했을 뿐, 배정 여부를 긍정하거나 부정하는 문언을 두지 않았다. 무엇이 ‘적정’인지의 기준(숫자ㆍ비율ㆍ지표)도, 그 관리의 절차와 방법도 이 항에 없다. 제2항은 실태조사의 범위와 방법에 대해, 제5항은 다문화교육지원센터에 대해 각각 대통령령 위임 문구를 두고 있으나 제6항에는 그런 문구가 없다. 이 항에는 호ㆍ목이 없고, 2026. 5. 19. 개정으로 신설된 항이다.

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법률 제21659호(초ㆍ중등교육법 일부개정법률) 부칙 제1조(시행일)는 “이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제28조의2 및 제60조의5의 개정규정과 부칙 제3조는 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다”고 정한다. 공포일이 2026년 5월 19일이므로 본문에 따른 전체 시행일은 6개월이 경과한 2026년 11월 20일이고, 단서에 걸린 제28조의2의 개정규정은 3개월이 경과한 날인 2026년 8월 19일의 다음 날, 곧 2026년 8월 20일부터 시행된다. 여기서 단서가 앞당긴 대상은 제28조의2라는 조문 자체의 최초 시행이 아니라 법률 제21659호에 따른 제28조의2의 ‘개정규정’이다. 조문 말미에 [본조신설 2023. 10. 24.]이 붙어 있으므로 제28조의2는 2023년 10월 24일 신설되어 이미 존재하던 조문이고, 2026년 8월 20일부터 시행되고 있는 것은 그중 이번에 바뀐 부분이다. 개정 범위는 제목 개정과 제6항 신설에 그치지 않는다. 조문에는 [제목개정 2026. 5. 19.]가 붙어 있고, 제1항ㆍ제3항ㆍ제4항ㆍ제5항에는 각각 <개정 2026. 5. 19.>가, 제6항에는 <신설 2026. 5. 19.>가 붙어 있다. 개정 표시가 없는 항은 제2항뿐이다. 제정ㆍ개정문은 제28조의2의 제목, 같은 조 제1항 각 호 외의 부분, 같은 조 제3항, 같은 조 제4항 전단 및 같은 조 제5항 중 “다문화학생등”을 각각 “이주배경학생등”으로 하고 같은 조에 제6항을 신설한다고 적는다. 한편 같은 부칙 제2조는 “제2조(이행강제금 부과에 관한 적용례) 제65조의2의 개정규정은 이 법 시행 이후 제65조제2항에 따른 폐쇄명령을 한 경우부터 적용한다”로서 제65조의2 이행강제금에 관한 적용례이므로, 제28조의2나 이주배경학생등 교육 지원의 근거로 제시할 조항이 아니다. 이 사안에서 시행일의 근거가 되는 것은 부칙 제1조 단서다. 제28조의2와 이 부칙 조항들에는 징역ㆍ벌금 등 법정형이 없고, 제28조의2를 대상으로 한 판례ㆍ결정 원문도 확인되지 않았다.

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