처분 전에 의견 낼 기회를 주지 않으면 그 처분은 무효인가요?

입력 2026.09.24. 오전 10:08

짧은 답부터. 행정절차법은 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 사전 통지를 “하여야 한다”(제21조제1항), 청문 사유에 해당하면 “청문을 한다”(제22조제1항), 청문·공청회의 경우 외에는 의견제출의 기회를 “주어야 한다”(제22조제3항)고 정해 두었습니다. 다만 같은 법은 통지와 의견청취를 생략할 수 있는 경우도 함께 두고 있고, 그 어미는 모두 “하지 아니할 수 있다”는 재량입니다. 그리고 “의견을 듣지 않은 처분은 무효다” 또는 “취소된다”고 정한 조문은 아래에서 다루는 네 조문(제21조·제22조·제23조·제27조) 어디에도 없습니다. 즉 “기회를 안 줬으니 곧바로 무효”라고 조문만으로 단정할 수는 없고, 먼저 확인할 것은 ① 그 처분이 의견청취 대상인 처분인지, ② 생략 사유(제21조제4항 각 호 등)에 해당하는지, ③ 생략했다면 사유를 알렸는지입니다.

이 글은 행정절차법 원문(법률 제18748호, 2022. 1. 11. 일부개정, 시행 2023. 3. 24.)에 근거해 조문 구조만 설명합니다. 개별 사건의 효력을 판단하지 않으며, 특정 사건·인물·기관을 다루지 않습니다.

1. “의견 낼 기회”는 한 종류가 아니다 — 청문·공청회·의견제출

행정절차법 제22조는 의견청취를 세 갈래로 나눕니다.

핵심은 제22조제3항의 구조입니다. 청문·공청회 사유가 아니라고 해서 “아무것도 안 해도 되는” 것이 아니라, 그때는 의견제출 기회가 의무로 남습니다. 의무 부과·권익 제한 처분에서 의견청취가 완전히 빈칸이 되는 경우는, 뒤에서 볼 제22조제4항의 생략 사유에 해당할 때입니다.

한편 의견제출의 방법은 제27조제1항이 정합니다. 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있고(제27조제1항), 주장을 입증할 증거자료 등을 첨부할 수 있습니다(제27조제2항). 말로 의견제출을 한 경우 행정청은 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 합니다(제27조제3항).

2. 의견 낼 기회의 전제 — 처분의 사전 통지(제21조제1항)

의견을 내려면 무엇에 대해 내는지 알아야 하므로, 제21조제1항은 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 미리 다음을 당사자등에게 통지하도록 합니다.

1. 처분의 제목
2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법
5. 의견제출기관의 명칭과 주소
6. 의견제출기한
7. 그 밖에 필요한 사항

즉 “언제까지, 어디에, 무엇에 대해 의견을 낼 수 있는지”가 통지서에 들어가야 합니다. 제21조는 항 7개·호 10개로 구성되어 있고, 조문에 괄호 정의는 없습니다.

10일이 두 번 나오는데, 서로 다른 10일이다

자주 섞이는 지점입니다.

• 제21조제2항의 10일: 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 통지하여야 한다. 이때 제1항 제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음합니다.
• 제21조제3항의 10일: 제1항제6호의 의견제출기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다.

앞의 것은 청문 개시일 기준의 통지 시점, 뒤의 것은 의견제출기한을 정할 때 고려할 기간입니다. 둘을 바꿔 쓰면 문장이 틀립니다.

3. 통지를 건너뛸 수 있는 경우 — 제21조제4항은 ‘재량’이다

제21조제4항은 다음 중 하나에 해당하면 제1항에 따른 통지를 **“하지 아니할 수 있다”**고 합니다.

1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에, 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우
3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우

여기서 반드시 짚어야 할 것이 어미입니다. 이 항은 **“하지 아니할 수 있다”**입니다. 세 호 중 하나에 해당한다고 해서 통지를 반드시 생략해야 한다는 뜻이 아닙니다. 해당하면 생략이 허용될 뿐, 그 경우에도 통지를 하는 것 자체가 금지되지 않습니다. “요건에 걸리니 자동으로 통지 없이 간다”는 식의 설명은 조문 문언과 다릅니다.

또한 제21조제5항은 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항을 대통령령에 위임하고 있습니다. 구체적인 목록은 시행령 영역이므로, 조문만 보고 “이런 경우는 당연히 생략 대상”이라고 넓히는 것은 위험합니다.

4. 의견청취 자체를 생략할 수 있는 경우 — 제22조제4항

제22조제4항은 “제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고” 다음의 경우 의견청취를 **“하지 아니할 수 있다”**고 정합니다.

• 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(위 3의 세 가지)
• 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우

두 가지를 확인해 두어야 합니다.

첫째, 이 항의 적용 범위에는 제1항의 청문 사유가 있는 경우도 들어갑니다. “제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고”라고 했기 때문입니다. 청문 대상 처분이라고 해서 제22조제4항이 원천적으로 배제되는 구조는 아닙니다.

둘째, 그럼에도 어미는 여전히 재량(“하지 아니할 수 있다”)입니다. 생략이 강제되는 것이 아닙니다.

포기의 경우에도 문언은 **“명백히 표시한 경우”**입니다. 침묵이나 무응답이 곧 포기로 읽히는 문언은 아닙니다. 무응답에 대해서는 별도의 간주 규정이 있습니다(아래 6).

5. 신청이 없어도 청문을 해야 하는 경우가 있다

“내가 청문을 신청하지 않았으니 청문 없이 처분해도 되는 것 아닌가”라는 질문이 자주 나옵니다. 제22조제1항의 문언은 “청문을 한다”이고, 그 요건에 당사자의 신청은 들어 있지 않습니다.

제22조제1항이 정한 요건은 다음 셋입니다.

1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우
2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우
3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우
   • 가. 인허가 등의 취소
   • 나. 신분·자격의 박탈
   • 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소

특히 제3호는 2022. 1. 11. 개정(법률 제18748호)으로 들어온 부분으로, 처분의 종류 자체를 기준으로 청문을 연결합니다. 당사자가 요청했는지 여부가 요건 문언에 없다는 점이 핵심입니다. 다만 제22조제4항의 생략 사유는 여기에도 걸릴 수 있습니다(위 4).

제22조제1항제3호는 언제부터 적용되나 — 기준은 ‘처분일’이 아니라 ‘사전 통지 시점’

부칙(법률 제18748호) 제2조는 적용례를 이렇게 정합니다. 제22조제1항제3호의 개정규정은 “이 법 시행 이후 같은 호 각 목의 처분에 관하여 제21조에 따라 사전 통지를 하는 처분부터” 적용합니다. 즉 기준 시점은 처분을 한 날이 아니라 사전 통지를 한 때입니다. 경계에 걸린 사안에서 자주 틀리는 지점입니다.

참고로 같은 부칙은 시행일만 담고 있지 않습니다. 제1조 시행일(공포 후 6개월이 경과한 날, 다만 제20조제2항부터 제4항까지의 개정규정은 2023년 3월 24일), 제2조부터 제6조까지 적용례(청문·온라인공청회·확약·위반사실등의 공표·행정예고), 제7조 다른 법률의 개정(민원 처리에 관한 법률 제45조 삭제)까지 함께 두고 있습니다.

6. 의견을 낼 기회는 줬는데 내가 안 냈다면 — 제27조제4항의 간주

제27조제4항은 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다고 정합니다. 간주 규정입니다.

따라서 다툼의 구조는 두 갈래로 갈립니다.

• 기회가 주어지지 않은 경우 → 제21조제1항·제22조제3항의 의무 이행 여부, 제21조제4항·제22조제4항의 생략 사유 해당 여부가 쟁점
• 기회는 주어졌는데 내지 않은 경우 → 제27조제4항의 “정당한 이유”가 있었는지가 쟁점

“통지서를 받았는데 기한을 놓쳤다”와 “통지 자체가 없었다”는 법적으로 전혀 다른 문제라는 뜻입니다.

7. 통지를 생략했다면 그것으로 끝이 아니다 — 제21조제6항·제7항

제21조제6항은 본문과 단서가 갈리는 조문입니다.

• 본문: 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우, 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다.
• 단서: 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후에 그 사유를 알릴 수 있다.

그리고 제21조제7항은 제6항에 따라 알리는 경우 제24조를 준용한다고 합니다(처분의 방식에 관한 조문).

정리하면, 사전 통지를 생략하는 것이 허용되는 경우라도 “왜 생략했는지를 알린다”는 절차가 뒤에 붙습니다. 원칙은 처분할 때, 예외적으로 신속한 처분이 필요하면 처분 후입니다. “생략 사유가 있으면 아무 설명 없이 끝”이라는 구조가 아닙니다.

8. 의견청취와 별개로 — 이유 제시(제23조)

의견청취와 혼동되기 쉬운 것이 제23조의 처분의 이유 제시입니다. 제23조제1항은 처분을 할 때 다음 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 합니다.

1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우
2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우
3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우

그리고 제23조제2항은, 위 제2호·제3호의 경우 처분 후 당사자가 요청하면 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 정합니다. 이유 제시를 생략할 수 있는 경우에도 사후 요청 통로가 남아 있는 셈입니다. 제23조의 예외 목록은 제21조제4항의 사전 통지 생략 사유와 별개의 목록이므로, 서로 끌어다 쓰면 안 됩니다.

9. 그래서 “무효인가” — 조문이 답하지 않는 부분

이 글이 근거로 삼은 행정절차법 제21조·제22조·제23조·제27조에는 절차를 지키지 않은 처분의 효력(무효인지, 취소 대상인지)을 정한 문언이 없습니다. 이 조문들은 “무엇을 하여야 한다”, “무엇을 하지 아니할 수 있다”는 행위규범을 정할 뿐입니다.

또한 이 글의 자료 범위에서는 관련 판례가 확인되지 않았습니다. 따라서 이 글은 “이러이러한 경우 대법원이 무효로 본다”는 식의 결론을 제시하지 않습니다. 사건번호를 인용하지 않는 것도 같은 이유입니다.

대신 조문만으로 확실히 말할 수 있는 것은 다음입니다.

1. 의무 부과·권익 제한 처분에서 사전 통지는 원칙적 의무다(제21조제1항).
2. 청문·공청회 사유가 아니면 의견제출 기회 부여도 의무다(제22조제3항).
3. 그 의무를 면하려면 제21조제4항 각 호 또는 명백한 포기라는 문언상 근거가 있어야 한다(제21조제4항, 제22조제4항).
4. 생략했다면 사유를 알리는 절차가 남는다(제21조제6항·제7항).
5. 청문은 당사자의 신청이 없어도 제22조제1항의 요건에 해당하면 하는 것이다.

“무효인지”를 따지기 전에, 위 다섯 가지 중 어디가 어긋났는지를 조문 단위로 특정하는 것이 먼저입니다.

10. 자주 나오는 오해 정리 (FAQ)

Q1. 긴급한 사정이 있으면 통지를 안 하는 게 맞는 것 아닌가요? A. 제21조제4항제1호는 “공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우”에 통지를 **“하지 아니할 수 있다”**고 합니다. 생략이 허용되는 것이지, 강제되는 것이 아닙니다.

Q2. 청문은 신청해야 열리나요? A. 제22조제1항의 요건에 당사자의 신청은 들어 있지 않습니다. 다른 법령등의 청문 규정, 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 그리고 인허가 등의 취소·신분이나 자격의 박탈·법인이나 조합 등의 설립허가의 취소라는 처분 유형이 요건입니다.

Q3. 청문 대상 처분이면 어떤 경우에도 청문을 해야 하나요? A. 제22조제4항이 “제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고”라고 하여 제21조제4항 각 호에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술 기회를 명백히 포기한 경우 의견청취를 하지 아니할 수 있다고 정합니다. 다만 이 역시 재량 어미입니다.

Q4. 의견제출 기한은 최소 며칠인가요? A. 제21조제3항은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 기한을 정하도록 합니다. 청문의 경우 제21조제2항에 따라 청문 시작일부터 10일 전까지 통지하여야 합니다. 두 규정은 서로 다른 장면을 다룹니다.

Q5. 구두로 의견을 말해도 인정되나요? A. 제27조제1항은 서면, 말, 정보통신망을 모두 열어 두고 있습니다. 말로 한 경우 행정청이 서면으로 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 합니다(제27조제3항).

Q6. 의견을 냈는데 처분이 계속 지연됩니다. A. 제22조제5항은 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다고 정합니다. 또 제22조제6항은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하면 의견청취를 위해 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다고 합니다.

Q7. 시행령에서 정한다는 부분은 무엇인가요? A. 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항(제21조제5항)과, 공청회 개최 요구의 대상 처분 및 요구에 필요한 당사자등의 수(제22조제2항제3호)는 대통령령에 위임되어 있습니다. 구체적 수치는 이 글의 자료 범위 밖이므로 적지 않습니다.

11. 체크리스트 — 조문 순서대로 짚기

1. 이 처분이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분인가? (제21조제1항, 제22조제3항)
2. 청문 사유에 해당하는가? 다른 법령등의 규정 / 행정청의 필요 인정 / 인허가 등의 취소·신분이나 자격의 박탈·법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 (제22조제1항)
3. 청문이면 청문 개시일부터 10일 전까지 통지가 있었나? 통지서에 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 일시·장소, 불응 시 처리방법이 들어 있었나? (제21조제2항)
4. 의견제출이면 의견제출기관·기한이 통지서에 있었고, 기한은 10일 이상을 고려해 정해졌나? (제21조제1항제5호·제6호, 제3항)
5. 통지가 없었다면 제21조제4항 각 호 중 어느 것에 해당한다는 것인가? (제21조제4항)
6. 통지를 생략했다면 그 사유를 알렸는가? 처분 시인가, 신속한 처분 필요를 이유로 처분 후인가? (제21조제6항, 제7항·제24조 준용)
7. 포기를 이유로 든다면, 당사자가 의견진술 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시했는가? (제22조제4항)
8. 기회는 있었으나 내지 않았다면, 정당한 이유가 있었는가? (제27조제4항)
9. 처분서에 근거와 이유가 제시되었는가? 제외 사유였다면 사후 요청으로 받을 수 있는 유형인가? (제23조)
10. 2022. 1. 11. 개정된 제22조제1항제3호가 걸리는 사안이라면, 사전 통지 시점이 시행일 이후인가? (부칙 제2조)

참고 법령

행정절차법 (법률 제18748호, 2022. 1. 11. 일부개정 / 시행 2023. 3. 24. / 소관: 행정안전부)

• 제21조(처분의 사전 통지) 제1항 제1호~제7호, 제2항, 제3항, 제4항 제1호~제3호, 제5항, 제6항, 제7항
• 제22조(의견청취) 제1항 제1호~제3호(제3호 가목~다목), 제2항 제1호~제3호, 제3항, 제4항, 제5항, 제6항
• 제23조(처분의 이유 제시) 제1항 제1호~제3호, 제2항
• 제24조(처분의 방식) — 제21조제7항에 따른 준용 대상
• 제27조(의견제출) 제1항, 제2항, 제3항, 제4항
• 부칙(법률 제18748호, 2022. 1. 11.) 제1조(시행일), 제2조(청문에 관한 적용례), 제3조~제6조(적용례), 제7조(다른 법률의 개정 — 민원 처리에 관한 법률 제45조 삭제)

※ 제21조의 현재 문언을 만든 개정은 법률 제16778호(공포 2019. 12. 10.), 제22조는 법률 제18748호(공포 2022. 1. 11.), 제23조·제27조는 법률 제11498호(공포 2012. 10. 22.)입니다. ※ 제21조제5항 및 제22조제2항제3호가 위임한 대통령령의 구체적 내용, 그리고 관련 판례는 이 글의 자료 범위 밖이어서 다루지 않았습니다.

관련 법령: 행정절차법 제21조 · 행정절차법 제22조 · 행정절차법 제23조 · 행정절차법 제27조

일반 정보이며 법률 자문이 아닙니다 — 콘텐츠 원칙 보기

본 콘텐츠는 법률브리프 에디터가 작성 및 검수하였으며, 일부는 AI로 작성되었습니다.