처분 전에 의견 낼 기회를 주지 않으면 그 처분은 무효인가요?

입력 2026.09.24. 오전 10:08

결론부터

행정절차법은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하기 전에 원칙적으로 사전 통지를 하고 의견을 들을 기회를 주도록 정하고 있습니다. 다만 이 원칙에는 법이 정한 예외가 있고, 그 예외에 해당하면 행정청이 통지나 의견청취를 생략할 수 있는 재량을 갖습니다. 반대로 청문은 당사자의 신청이 없어도 법이 정한 요건에 해당하면 행정청이 실시해야 하는 경우가 있습니다. 즉 “의견 낼 기회를 안 주면 무조건 무효”라는 단순한 답은 성립하지 않고, 어떤 절차를 왜 생략했는지가 핵심입니다. (행정절차법이 정한 예외 사유에 해당하는지, 사유를 통지했는지에 따라 처분의 절차적 하자 여부가 달라집니다. 다만 이 글은 조문의 내용을 정리하는 것이며, 개별 처분의 무효·취소 여부에 대한 판단은 다루지 않습니다.)

1. 사전 통지 의무 — 행정절차법 제21조

행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우, 미리 다음 사항을 당사자등에게 통지하여야 합니다(제21조제1항).

1. 처분의 제목
2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
4. 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법
5. 의견제출기관의 명칭과 주소
6. 의견제출기한
7. 그 밖에 필요한 사항

청문을 하는 경우에는 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 통지해야 하며, 이때 4호~6호 사항은 청문 주재자의 소속·직위·성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 않을 경우의 처리방법 등으로 갈음합니다(제21조제2항). 의견제출기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정해야 합니다(제21조제3항). 이 10일은 청문 통지 시점의 기준일이고, 의견제출기한의 10일은 별개의 규정이므로 두 개를 같은 의미로 섞어 쓰면 안 됩니다.

2. 사전 통지를 생략할 수 있는 경우 — 재량이지 의무가 아니다

제21조제4항은 다음 세 가지 중 하나에 해당하면 사전 통지를 하지 아니할 수 있다고 정합니다.

1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에, 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우
3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우

여기서 중요한 것은 문언입니다. 이 세 사유는 “하지 아니할 수 있다”는 재량 규정이지, 반드시 생략해야 한다는 의무 규정이 아닙니다. 위 사유에 해당한다고 해서 행정청이 통지를 반드시 건너뛰어야 하는 것은 아니고, 통지를 하지 않을지 말지는 행정청의 판단에 맡겨져 있습니다. 사전 통지를 생략할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정하도록 위임되어 있는데(제21조제5항), 그 구체적인 내용은 이 글이 근거로 삼은 법률 조문 범위 밖이라 다루지 않습니다.

통지를 생략해도 사유는 알려야 한다

제21조제4항에 따라 사전 통지를 하지 않는 경우라도, 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 않은 사유를 알려야 합니다(제21조제6항 본문). 다만 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후에 그 사유를 알릴 수 있다는 단서가 있습니다(제21조제6항 단서). 이렇게 사유를 알리는 방식에는 처분의 방식을 정한 제24조가 준용됩니다(제21조제7항). 즉 통지를 생략하는 것과, 생략한 사유조차 알리지 않는 것은 다른 문제입니다.

3. 의견청취의 세 가지 방식 — 청문·공청회·의견제출

행정절차법이 정한 의견청취 방식은 청문, 공청회, 의견제출 세 가지입니다(제22조).

(1) 청문 — 신청이 없어도 해야 하는 경우가 있다

제22조제1항은 행정청이 처분을 할 때 다음 중 어느 하나에 해당하면 청문을 “한다”고 정합니다.

1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우
2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우
3. 다음 처분을 하는 경우
   • 가. 인허가 등의 취소
   • 나. 신분·자격의 박탈
   • 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소

여기서 눈여겨볼 점은, 이 조문 어디에도 당사자의 신청이 청문의 요건으로 등장하지 않는다는 것입니다. 다른 법령이 청문을 요구하거나, 행정청이 필요하다고 인정하거나, 인허가 취소·신분자격 박탈·법인 설립허가 취소와 같은 처분에 해당하면 당사자가 신청하지 않아도 행정청은 청문을 실시해야 합니다. “신청이 없으면 청문도 없다”는 것은 이 조문의 구조와 맞지 않습니다.

(2) 공청회

다른 법령등에서 공청회를 열도록 규정하고 있거나, 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우, 또는 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대해 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우에 공청회를 개최합니다(제22조제2항). 대상 처분의 범위와 요구 인원 수는 대통령령에 위임되어 있어 이 글의 근거 자료 범위 밖입니다.

(3) 의견제출 — 원칙적 의무

행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때, 청문이나 공청회에 해당하지 않는 경우라면 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 합니다(제22조제3항). 이것이 사실상 가장 일반적으로 적용되는 절차입니다. 청문·공청회의 요건에는 못 미치더라도, 의무 부과·권익 제한 처분이라면 최소한 의견제출 기회는 원칙적으로 의무로 부여됩니다.

4. 의견청취 자체를 생략할 수 있는 경우

제22조제4항은 제1항부터 제3항까지의 규정에도 “불구하고”, 다음 경우에는 의견청취(청문·공청회·의견제출 모두를 포함)를 하지 아니할 수 있다고 정합니다.

• 제21조제4항 각 호(긴급 필요 / 자격 상실이 법원 재판 등으로 객관적으로 증명된 경우 / 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요한 경우)에 해당하는 경우
• 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우

주의할 점은, 이 조항이 “제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고”라고 적어 청문 사유(제1항)가 있는 경우도 이 생략 규정의 적용 대상에 들어간다는 것입니다. 다만 이 경우에도 어미는 “하지 아니할 수 있다”는 재량이지, 반드시 생략해야 한다는 의무가 아닙니다.

5. 의견을 제출하지 않으면 어떻게 되나 — 제27조

당사자등은 처분 전에 관할 행정청에 서면이나 말, 정보통신망을 이용해 의견을 제출할 수 있고(제27조제1항), 주장을 뒷받침할 증거자료를 첨부할 수 있습니다(제27조제2항). 말로 의견을 제출한 경우 행정청은 서면으로 진술의 요지와 진술자를 기록해야 합니다(제27조제3항).

핵심은 제27조제4항입니다. 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견을 제출하지 않으면 의견이 없는 것으로 봅니다. 이는 간주 규정이므로, 행정청이 기회를 제공했는데 당사자가 정당한 이유 없이 응하지 않았다면 그 자체로 절차 위반이 되지는 않습니다. 반대로 말하면, 행정청이 애초에 의견제출의 기회 자체를 주지 않은 경우와, 기회를 줬는데 당사자가 쓰지 않은 경우는 법적으로 전혀 다른 상황입니다.

6. 의무 어미로 정리하는 절차 흐름

7. 이유 제시 의무도 함께 본다 — 제23조

의견청취와 별개로, 행정청은 처분을 할 때 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시해야 합니다(제23조제1항). 다만 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분, 단순·반복적이거나 경미하여 당사자가 이유를 명백히 알 수 있는 처분, 긴급히 처분할 필요가 있는 경우는 예외입니다. 이 예외에 해당하더라도 처분 후 당사자가 요청하면 행정청은 근거와 이유를 제시해야 합니다(제23조제2항). 사전 통지·의견청취 생략과 이유 제시 생략은 각각 별도의 조문과 별도의 예외 사유를 갖고 있다는 점도 함께 기억할 필요가 있습니다.

8. 개정 연혁과 적용 시점 — 어떤 문언이 지금 적용되나

현재(2026-09-24 기준) 적용되는 행정절차법은 2023년 3월 24일부터 시행 중인 조문입니다. 제21조의 현재 문언은 2019년 12월 10일 공포된 개정(법률 제16778호)으로 만들어졌고, 제22조의 현재 문언은 2022년 1월 11일 공포된 개정(법률 제18748호)으로 만들어졌습니다. 제23조와 제27조는 2012년 10월 22일 공포된 전부개정(법률 제11498호)에서 비롯된 문언입니다.

2022년 개정(법률 제18748호)의 부칙은 시행일 외에도 여러 적용례를 함께 정하고 있습니다. 그중 제22조제1항제3호(인허가 등의 취소, 신분·자격의 박탈, 법인·조합 등 설립허가의 취소 관련 청문 규정)의 개정규정에 관한 적용례가 있는데, 이는 “이 법 시행 이후 같은 호 각 목의 처분에 관하여 제21조에 따라 사전 통지를 하는 처분부터” 적용됩니다(부칙 제2조). 즉 기준이 되는 시점은 처분을 한 날이 아니라 사전 통지를 한 시점이라는 점이 특징입니다.

같은 개정 법률(제18748호)은 제22조 외에도 제5조의2, 제7조, 제14조, 제20조, 제24조, 제28조, 제38조의2, 제40조의2, 제40조의4, 제46조, 제52조, 제52조의2, 제52조의3, 제45조를 함께 고쳤고, 부칙 제7조로 민원 처리에 관한 법률 제45조를 삭제했습니다. 이 글은 제21조·제22조·제23조·제27조 범위에서만 정리한 것이며, 함께 개정된 다른 조문이나 벌칙·과태료 규정의 내용은 다루지 않습니다.

정리

• 처분 전 의견 기회를 주지 않았다고 해서 그 자체로 처분이 무효가 되는 것은 아닙니다. 행정절차법이 정한 예외 사유에 해당하고, 그 예외를 적용해 통지·의견청취를 생략한 것인지가 우선 검토 대상입니다.
• 사전 통지(제21조)와 의견청취(제22조)의 생략 사유는 모두 “할 수 있다”는 재량 규정이며, 해당 사유가 있다고 해서 반드시 생략해야 하는 것은 아닙니다.
• 청문은 당사자의 신청이 없어도, 다른 법령의 규정·행정청의 필요 인정·법이 정한 특정 처분(인허가 취소, 신분·자격 박탈, 법인·조합 설립허가 취소)에 해당하면 실시해야 합니다.
• 청문·공청회에 해당하지 않는 의무 부과·권익 제한 처분이라면 최소한 의견제출 기회는 원칙적으로 주어야 합니다.
• 사전 통지를 생략한 경우라도 그 사유는 원칙적으로 처분 시 알려야 하며, 신속한 처분이 필요한 경우에만 처분 후 통지로 갈음할 수 있습니다.
• 당사자가 정당한 이유 없이 기한까지 의견을 내지 않으면 의견이 없는 것으로 간주되므로, 기회를 준 것과 기회를 아예 주지 않은 것은 구별해야 합니다.
• 사전 통지·공청회의 구체적 범위 중 일부는 대통령령에 위임되어 있어 법률만으로는 확인되지 않는 부분이 있으며, 개별 사안에서 절차 위반이 처분의 효력에 미치는 영향은 이 글의 범위를 넘어섭니다.

참고 법령

• 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) 제1항~제7항
• 행정절차법 제22조(의견청취) 제1항~제6항
• 행정절차법 제23조(처분의 이유 제시) 제1항~제2항
• 행정절차법 제27조(의견제출) 제1항~제4항
• 행정절차법 부칙(법률 제18748호, 2022. 1. 11.) 제1조(시행일), 제2조(청문에 관한 적용례), 제7조(다른 법률의 개정)

관련 법령: 행정절차법 제21조 · 행정절차법 제22조 · 행정절차법 제23조 · 행정절차법 제27조

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