서류가 빠진 신청, 보완 요구 없이 바로 돌려보내도 되나요?
관청에 서류를 냈는데 뭔가 빠졌다는 이유로 설명도 없이 신청 자체가 되돌아온 경험, 혹은 그런 일을 걱정하는 경우가 있다. 결론부터 말하면 행정절차법은 이런 상황을 분명하게 나누어 정해두고 있다. 서류가 빠졌을 때 행정청이 보완을 요구하는 것은 의무이고, 신청인이 보완을 하지 않았을 때 신청을 되돌려 보내는 것은 재량이다. 이 둘을 섞어서 “서류가 빠지면 바로 반려된다”고 생각하면 틀린다.
신청은 어떻게 해야 하나 — 제17조제1항·제2항
행정절차법 제17조제1항 본문은 행정청에 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다고 정한다. 다만 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우와 행정청이 미리 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그러하지 아니하다(단서). 즉 원칙은 문서 신청이지만, 법령이나 행정청의 사전 공시로 다른 방법이 허용될 수 있다.
전자문서로 신청하는 경우에는 행정청의 컴퓨터 등에 입력된 때에 신청한 것으로 본다(제2항). (삭제 또는) 전자문서로 신청할 경우 행정청의 컴퓨터 등에 입력된 때에 신청한 것으로 본다는 뜻이다.
행정청은 신청 요건을 미리 알려야 한다 — 제3항
행정청은 신청에 필요한 구비서류, 접수기관, 처리기간, 그 밖에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. 이 규정은 신청인이 애초에 서류 미비 자체를 겪지 않도록, 필요한 서류가 무엇인지 미리 알 수 있게 하는 데 목적이 있다.
접수 자체를 거부하거나 부당하게 돌려보내는 것은 금지 — 제4항
행정청은 신청을 받았을 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. 그리고 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 주어야 한다(다만 대통령령으로 정하는 경우에는 접수증을 주지 아니할 수 있다).
여기서 핵심은, 이 조항이 다루는 것은 **“신청 자체를 접수조차 하지 않거나 부당하게 돌려보내는 행위”**를 금지하는 것이고, 뒤에서 다룰 제6항의 “되돌려 보낼 수 있다”는 전혀 다른 국면 — 즉 일단 접수된 신청에 대해 보완 요구를 거쳤는데도 보완이 안 된 경우를 다룬다. 접수 거부와 보완 불이행 후 반송은 서로 다른 장면이므로 혼동하지 않아야 한다.
서류가 빠졌을 때 — 보완 요구는 의무다 (제5항)
행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. 조문의 어미가 “요구할 수 있다”가 아니라 “요구하여야 한다”로 되어 있는 점이 핵심이다. 즉 서류 미비가 확인되면 행정청은 임의로 넘길 수 있는 사안이 아니라, 반드시 보완을 요구해야 하는 법적 의무를 진다.
다만 조문은 ‘상당한 기간’이 구체적으로 며칠인지 정해두지 않았다. 사안의 성격, 서류 준비에 드는 통상의 시간 등을 고려해 행정청이 정하되, ‘상당한’ 기간이어야 한다는 것만 법률 차원에서 요구된다.
보완을 하지 않았을 때 — 되돌려 보내는 것은 재량이다 (제6항)
행정청은 신청인이 제5항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. 여기서 어미는 “되돌려 보내야 한다”가 아니라 “되돌려 보낼 수 있다”다. 즉 보완 기간이 지나도록 보완이 이루어지지 않았다고 해서 신청이 자동으로 반려되는 것이 아니라, 행정청이 되돌려 보낼지 여부를 선택할 수 있는 재량 사항이라는 것이다.
또한 되돌려 보내려면 반드시 선행 조건이 갖춰져야 한다.
- 먼저 제5항에 따라 보완에 필요한 상당한 기간을 정해 보완을 요구했어야 하고,
- 신청인이 그 기간 내에 보완을 하지 않았어야 하며,
- 되돌려 보낼 때는 그 이유를 구체적으로 밝혀야 한다.
이 순서를 건너뛰고, 즉 보완 요구와 보완 기간 부여 없이 서류가 빠졌다는 사실만으로 곧바로 신청을 돌려보내는 것은 제6항이 정한 절차가 아니다. 제6항이 적용되는 대상은 “접수된 신청”이므로, 접수 자체를 거부하는 제4항의 문제와도 구분된다.
접수 후에도 신청인은 보완·변경·취하할 수 있다 — 제8항
신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완·변경하거나 취하(取下)할 수 있다. 다만 다른 법령등에 특별한 규정이 있거나 그 신청의 성질상 보완·변경하거나 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 이는 행정청의 보완 요구와는 별개로, 신청인 스스로도 처분이 내려지기 전까지 신청 내용을 바꾸거나 거둘 수 있는 권한을 가진다는 의미다.
그 밖의 절차 — 다른 행정청을 통한 접수 (제7항)
행정청은 신청인의 편의를 위하여 다른 행정청에 신청을 접수하게 할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 행정청에 접수할 수 있는 신청의 종류를 미리 정하여 공시하여야 한다.
정리
| 상황 | 행정청의 의무/재량 | 근거 |
|---|---|---|
| 처분 신청 방식 | 문서로 하여야 함(단서 예외 있음) | 제1항 |
| 전자문서 신청 시점 | 컴퓨터 등에 입력된 때로 봄 | 제2항 |
| 구비서류 등 사전 게시 | 게시·편람 비치 의무 | 제3항 |
| 접수 거부·부당 반송 | 원칙적으로 금지, 접수증 교부 의무 | 제4항 |
| 서류 미비 시 보완 요구 | 의무 (요구하여야 한다) | 제5항 |
| 보완기간 내 미보완 시 반송 | 재량 (되돌려 보낼 수 있다), 이유 구체적으로 명시 | 제6항 |
| 신청 내용 보완·변경·취하 | 처분 전까지 신청인의 권한 | 제8항 |
결국 “서류가 빠졌다고 보완 요구 없이 바로 신청을 돌려보내도 되는가”라는 질문에 대한 답은, 행정절차법 제17조 구조상 그렇게 해서는 안 된다는 쪽에 가깝다. 보완 요구는 행정청의 의무이기 때문에, 이를 건너뛰고 되돌려 보내는 것은 제6항이 예정한 절차를 따르지 않은 것이다. 다만 제6항 자체가 정하는 ‘되돌려 보내는 행위’는 보완 요구와 상당한 기간을 거쳤음에도 보완이 되지 않았을 때 행정청이 선택할 수 있는 재량일 뿐, 반송이 자동으로 일어나는 것은 아니다.
이 조문에 관한 판례는 확인되지 않았으며, 개별 사안에서 ‘상당한 기간’이 적정했는지, 되돌려 보낸 이유가 충분히 구체적인지는 사안마다 다르게 판단될 수 있는 영역이다.
참고 법령
- 행정절차법 제17조제1항·제2항·제3항·제4항·제5항·제6항·제7항·제8항
